国家水网各层级协同建设思考
摘要：推进国家骨干网和省市县各层级水网互联互通、合理衔接，对逐步形成国家水网“一张网”、更好发挥水网整体效益意义重大。推进各层级水网协同建设，应聚焦“四个坚持”原则，即坚持目标导向和问题导向相结合，坚持遵循自然规律、经济规律、生态规律，坚持系统观念，坚持“四水四定”；做好“五个统筹”，即统筹好水网布局、结构、功能设计方案与组网方案，统筹好不同层级水网规划布局与建设，统筹好资源环境承载能力与水流调配过程，统筹好骨干工程与配套工程的关系，统筹好常态与非常态协同治理。分析了不同层级水网协同建设的总体思路，从水网规划与建设的基本单元、思路与重点等方面，研究提出了不同层级水网协同建设的侧重点。围绕加快构建国家水网主骨架和大动脉、加强国家骨干网和省级水网互联互通、推进省市县水网协同融合、加强战略储备水源和战略输配水通道建设，提出推进各层级水网协同建设的重点举措，从完善国家水网“一张网”顶层设计、加强体制机制创新、强化资源要素保障等方面，研究提出了不同层级水网协同建设的政策建议。
关键词：国家水网；组网方案；协同融合；骨干网；省级水网；市级水网；县级水网
作者简介：李原园，副院长，正高级工程师。
基金项目：国家自然科学基金青年基金项目（52309037）。
加快构建国家水网，是党中央作出的重大战略部署。中共中央、国务院印发的《国家水网建设规划纲要》明确提出，国家水网分为国家骨干网、省级水网、市级水网、县级水网四个层级。在推进国家水网建设过程中，要加强国家骨干网、省市县各级水网之间的衔接，推进互联互通、联调联配、协同防控。围绕如何衔接国家水网建设，研究提出四级水网协同建设的思路举措和政策建议，为高质量建设国家水网提供参考。
01、推进各级水网协同建设的总体思路
推进四级水网协同建设，应统筹高质量发展和高水平安全，深入贯彻落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，根据各层级水网定位和实际特点，聚焦形成国家水网“一张网”的建设目标，加强全局性谋划、整体性推动，实现不同层级水网高效融合发展，更好发挥国家水网系统性、综合性和持续性作用。
▲推进国家水网各层级协同建设总体思路与重点举措
1.建设原则
（1）坚持目标导向和问题导向相结合
不同层级水网关注的目标和解决的重点问题各不相同，其中国家骨干网是国家骨干水流调配网络，重点解决国家发展核心区域和重大战略区域水流总体调配问题；省级水网是国家骨干网的延伸，在国家水网体系中具有承上启下的作用，重点解决区域层面水流调配问题和生活、生产、生态用水分配等问题；市县水网是直接面向用户的水网基础单元，重点解决市县层面水源调配、城乡供水、灌溉排水、河湖生态保护等问题。推进四级水网协同建设，既要锚定实现中国式现代化的目标，厘清不同层级水网建设各阶段需要完成的目标任务，又要从解决新老水问题层面，提出破解难题的新路径和新方法。
（2）坚持遵循自然规律、经济规律、生态规律
尊重客观规律，研判把握水资源长远供求趋势、区域分布、结构特征，科学审慎编制水网重大工程论证方案。一方面，要严格遵循自然规律和经济规律，准确把握新发展阶段经济社会高质量发展对水网建设的需求，深入分析水资源供需演变态势，科学确定水网重大工程的规模和总体布局，更好地满足各地区高质量发展需求，提升水资源利用效率和效益。另一方面，要遵循生态规律，坚持生态优先、绿色发展，着力构建绿色水利基础设施体系，促进人水和谐共生，决不能逾越生态安全的底线。
（3）坚持系统论思想方法
坚持系统观念，增强全局“一盘棋”意识，统筹协调好不同层级水网的衔接关系，按照各区域自然地理格局、江河湖泊水系分布的差异性，处理好开源和节流、存量和增量、时间和空间的关系，加强国家骨干网和省级水网的衔接和互联互通，优化市县河湖水系布局，打通防洪排涝和水资源调配“最后一公里”，推动形成城乡一体、互联互通的水网体系，逐步构建国家水网“一张网”，促进各区域协调发展，实现水网综合效益最大化。
（4）坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”
把强化水资源刚性约束作为水网建设的前提，坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，合理配置经济社会发展和生态用水。在以水定城方面，因水制宜、集约发展，合理确定城镇发展布局、结构与规模；在以水定地方面，做好水土资源与生态平衡协调，合理确定灌溉发展规模；在以水定人方面，综合考虑用水需求层次，抑制用水浪费、奢侈用水等不合理用水需求；在以水定产方面，考虑水的经济性与价值，合理确定产业布局、结构与规模。
2.建设思路
（1）统筹好水网布局、结构、功能设计方案与组网方案
统筹发展与安全、开发与保护、常态与非常态，融合水流综合调配格局与国土空间格局，融合水利与水电、水运、生态、环境等基础设施布局，融合水资源配置、防洪排涝、水生态保护等多功能，优化不同层级水网的建设布局、结构与功能设计方案，制定横向调控节律、纵向调配水源、垂向调节水势、互联互通互备的一体化国家水网组网方案，实现水利工程从单工程到网络系统工程、从单目标向全领域多目标、从传统基础设施向现代化基础设施体系转变，最终形成国家水网“一张网”。
（2）统筹好不同层级水网规划布局与建设
目前31个省份的省级水网建设规划已全部编制完成，省级和市县级水网先导区建设加快推进。结合省市县水网建设在组织推动、水网规划、重大项目建设、水网融合发展、体制机制创新、数字孪生水网等方面的典型经验，加快推动不同层级水网规划布局与建设。其中，国家骨干网应重点推进国家骨干水流网络通道与调配中枢建设，省级水网应构建与国家骨干网相衔接的水流网络通道与调配体系，市县级水网应加快规划编制，构建水流基础通道和“毛细血管”。
（3）统筹好资源环境承载能力与水流调配过程
水网建设是在考虑资源环境承载能力前提下，按照确有需要原则对自然河湖水系的布局、结构、功能进行系统性重构。应协调好水网格局与国土空间开发保护格局，依托纵横交织的天然河湖水系、人工水道和调蓄结点，统筹水流-经济社会-生态系统的协同调控，将水源区与重要需求区、缺水区、修复区有机融合起来，将洪水来源区、蓄泄空间、防洪保护区、风险集散区有机融合起来，将水源涵养空间、水流集散空间、生态敏感脆弱区与生态廊道有机融合起来，开展多目标、多功能、多过程的水流综合调配，实现对自然河湖水流过程的科学、适度、合理、有序、高效、健康控制。
（4）统筹好骨干工程与配套工程的关系
重大跨流域跨区域输排水工程、重大结点工程是国家水网的骨干工程，承担着国家水资源调配和流域区域水生态保护与洪涝灾害防治的重要任务，而配套工程则是支撑水网骨干工程运行的关键环节，如果相应配套工程跟不上，势必影响工程效益发挥，影响水资源供给的稳定性和可靠性。应统筹协调好骨干工程与配套工程之间的关系，加快已建、在建骨干工程的配套设施建设，加强跨流域跨区域输配水通道、重大结点工程与区域供水工程的配套衔接，确保水资源高效、合理配置，形成统一、高效的国家水网体系，不断提升各层级水网管理效率和利用效益。
（5）统筹好常态与非常态协同治理
当前全球气候变化、突发公共灾害的风险日益增大，强化水安全保障关键在于构建具有高保障力、高抗风险力、强恢复力的韧性水网。应在做好常态化安全保障基础上，重视气候变化所引发的“短历时、高强度”降雨、持续性干旱等极端天气事件，以及干湿线北移、冰川融水增加等水资源结构性变化对国家安全的影响，特别是考虑不利的水资源演变情势、经济社会高质量发展需求和极端水旱灾害等情景，统筹协调四级水网建设，做好非常态下水安全风险应对，构建国家水资源战略储备体系，实施战略调配，保障国家水安全。
02、推进各级水网协同建设的侧重点
水网建设在国家宏观层面和省市县中微观层面需要解决的水安全问题不尽相同，建设单元、建设思路和建设任务的侧重点均不同，应把握好不同时空尺度对水网建设的要求，着眼全局、分类施策，协同推进各层级水网建设。
在规划与建设单元上，国家骨干网应以重要骨干江河通道、输排水通道及重要江河湖泊为基础，聚焦跨流域跨区域重大引调水工程和库容大于5亿m³的调蓄结点工程，通过互联互通、多源互补、统筹蓄泄，构建国家水网主骨架和大动脉，解决国家水资源宏观调配和流域防洪减灾问题。省级水网应以区域内主要河湖、主要城市为重点，加强与国家骨干网和毗邻省级水网的衔接，开展水资源及其开发利用评价、供需平衡分析与水资源合理配置，解决省级层面水安全保障需求。市县水网应以市县域内主要河湖为重点，加强与省级水网和毗邻市县水网的衔接，重点聚焦不同用水户的用水需求，开展现状评估和水资源合理配置，加强市县内河湖水系连通工程、城乡供水一体化工程、灌溉工程建设，发挥好末级水网的作用。
在规划与建设思路上，充分考虑各地区的水资源条件、经济社会发展需求和生态环境保护要求，因地制宜推进各层级水网建设，做好各层级水流综合调配方案与各层级经济社会发展布局的衔接。对与国家骨干网联系密切的省份，协同推进国家骨干工程的配套建设，衔接邻省水网布局，提升水安全保障能力；对于市县水网，依托省级骨干网，优化市县河流水系布局，结合省级水网水源工程和输配水工程，完善灌排骨干工程体系，疏通拓展中小河流、供水管网、灌排渠系等水网“毛细血管”，提高供水、灌溉保障水平。
在规划与建设重点上，根据国家重大发展战略和区域水资源分布，优化水利基础设施布局、结构、功能和系统集成，发挥地区要素、资源比较优势，确保水流要素在全国层面和区域层面的合理调配。在水网重大工程项目谋划建设与实施上，既要推进一批跨流域跨区域重大引调水工程和调配枢纽建设，又要注重市县层面城乡供水、灌区等工程谋划，还要加强国家层面战略储备水源和通道建设，更要健全重大水利工程的建设、运行、管理机制，建立健全水网工作推进机制，不断扩大水网覆盖范围，提升国家水网服务水平和质量。
03、推进各级水网协同建设的重点举措
针对保障国家水安全的基础性、根本性、战略性问题，统筹存量和增量、城市和乡村、东部和中西部，从消除水安全保障中的突出短板和薄弱环节，提档升级水利基础设施标准与水平，多措并举构建互联互通、四级融合的国家水网，着力提升国家水网整体效能和全生命周期综合效益。
1.加快构建国家水网主骨架和大动脉
立足于国家重大战略实施和经济社会高质量发展对水安全保障的需求，适应未来水资源供求态势新变化，加快构建国家水网主骨架和大动脉，发挥在国家水资源调配和流域区域洪涝灾害防治与水生态保护中的作用，为重点经济区、城市群、生态脆弱区提供水安全保障。推进以南水北调工程为核心的骨干输配水通道建设，逐步扩大主网延伸覆盖范围，加快推进区域水网规划建设，形成贯通东西、连接南北的战略性输水通道。新建或扩建一批骨干排洪通道，解决平原河网地区外排通道不足、洪水出路不畅等问题。加快推进国家水网重要河湖通道建设，统筹打造重要行洪通道、输水通道和生态廊道。
2.加强国家骨干网和省级水网互联互通
围绕国家和各省份水安全保障要求，充分发挥长江、黄河等主要江河干流在行洪、输水、生态等方面的综合功能，结合各省份河湖水系和水利基础设施体系，加强国家骨干网衔接配套建设，推进国家重大水资源配置工程与省域重要水资源配置工程互联互通，推进水源工程间、不同水资源配置工程间水系连通建设，促进省级水网与国家骨干网互联互通。充分发挥省级水网对上衔接国家骨干网、对下管理调度市县级水网的特点，加强省级水网与国家骨干网信息共享，提高不同层级水网协同调度能力，发挥水网工程整体效益，协同保障重点经济区、城市群、生态脆弱区水安全，促进水资源与人口经济布局相均衡。
3.推进省市县水网协同融合
推进省市县水网协同融合是实现水网效益最大化的重要环节。按照国家骨干网、省级水网建设要求，根据市县水安全保障要求，结合市县河湖水系布局和水利基础设施，围绕提升城乡水利基本公共服务和改善人居环境，将供水网络体系向最终用水户延伸，确保各级水网建设有序推进、融合发展。城市地区应在明确供水格局和洪涝水出路安排基础上，因地制宜开展城市水系连通，推进非常规水源利用网络建设，完善城市新鲜水-再生水循环体系，提高水资源利用效率；农村地区应通过城市供水管网延伸或一体化供水，提高城乡供水安全保障水平，开展农村水系综合整治，提高农村水安全保障能力。
4.加强战略储备水源和战略输配水通道建设
主动应对水安全保障的常态和非常态需求，加强战略储备水源和战略输配水通道建设，提升国家水网安全风险防范能力。国家层面应立足长远和应对安全风险挑战，有序推进调水潜力较大河流水资源开发以及战略水源地、地下水储备、战略输配水通道建设，构建国家水资源战略储备体系，实施战略调配，为国家水网提供可持续的充足水源，多源保障城镇供水和区域灌溉供水。省市县层面应因地制宜开展应急备用水源建设，通过全面规划、科学选定、合理布局、有效监管，形成多水源、高保障的供水格局，为人民群众提供安全、可靠、充足的水源。
04、推进各级水网协同建设的政策建议
水网规划与建设涉及多流域、多省份、多部门，工程建设规模大、投资大，运行维护任务重，必须坚持“先建机制、后建工程”原则，用市场化、法治化的方式，通过改革创新，解决好水网建设运行管理体制机制问题。
1.完善国家水网“一张网”顶层设计
《国家水网建设规划纲要》明确提出，未来根据国家长远发展战略需要，逐步扩大主网延伸覆盖范围，与区域网互联互通，形成一体化的国家水网。区域网是国家水网主骨架的重要组成，应坚持全国“一盘棋”，基于国家水网总体布局，结合区域网和省级水网建设规划情况，预留联网、补网的建设空间，统筹谋划区域网与主网、省级骨干网的互联互通方案与顶层设计，谋划跨流域跨区域骨干通道和重要结点，加快形成国家水网“一张网”，充分发挥国家水网在更高水平、更大尺度的支撑与保障作用。
2.建立各级水网实施协调推进机制
充分调动各方积极性，强化部门协同和上下联动，通盘考虑，分区施策，强化工程质量和安全管理，推动水网工程加快建设。对于建设周期长、涉及因素多、服务范围广的水网重大工程，应统筹协调多个部门、相关省份的意见，强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理，针对性地解决用地、移民、生态环境、投融资等方面的突出难题，加快推进工程立项建设，省市县层面应服从流域统一规划和管理，强化属地责任和组织实施。
3.加快市县级水网建设规划编制
结合省级水网建设规划成果和水网先导区建设经验，因地制宜推动市县级水网规划与建设，加强市县级水网与国家骨干网、省级水网的衔接和融合。在市县级水网建设规划编制过程中，应明确市县级水网的定位、目标和任务，确保各级规划目标的一致性和协同性。处理好市县级水网规划与其他有关规划的关系，充分衔接国土空间规划、经济社会发展规划、“三区三线”等有关要求，将水网重大工程统筹纳入国土空间规划“一张图”，确保市县级水网规划与各项相关规划在空间布局和项目安排上相协调。
4.加强资源要素保障
水网工程点多、面广、体量大，涉及用地、用林规模大，部分项目受生态环境、移民、资金筹措、区域协调等因素制约和影响，工程建设的难度不断加大，影响工程立项审批进度。应细化完善立项审批、资金投入、用地、生态环境等配套政策，持续优化投资结构，对国家水网重大工程建设资金给予倾斜。充分利用国债、地方政府专项债券、金融信贷资金，运用好政府和社会资本合作新机制，促进资金使用精准有效。
5.健全水网建设运行管理机制
水网建设具有公益性强的特点，应按照“两手发力”要求，更好发挥政府投资引导作用，加大中央预算内投资对重大战略性、基础性、公益性水网工程的支持力度，发挥政府投资主渠道引导作用。对于具有供水、发电等经营性功能的水网工程，通过深化改革，完善政策措施，给予市场主体充分参与空间，吸引社会资本参与建设。发挥中国长江三峡集团有限公司、中国南水北调集团有限公司等国有重要资源开发经营、基础设施建设运营企业和投资平台在国家水网工程投资建设中的主力军作用。推动国家开发银行等金融机构恢复重大水利工程过桥贷款模式，为水网建设提供利率低、额度高、期限长的贷款，构建持续稳定的融资模式。
