高端访谈：用最小司法成本实现环境治理成效最大化
建立公益诉讼制度，是对公民参与国家管理进行司法救济的需要，虽然我国宪法赋予公民参与管理国家事务管理以及监督国家机关活动的权利，但我国现有的人民参与制度、人民的民治权利、执法监督权力最大的缺陷就是不具有可诉性。公益诉讼制度成功地实现了这一转换，不仅“为人民参加国家事务的管理”提供了新的突进，而且将其成功地嫁接到了诉讼制度上，发展和完善了传统的诉讼制度，将非刑事诉讼制度从“私”的领域转向“公”的领域。公益诉讼将公民个人对国家事务的治理权从一种有名无实的权利进化成一种“看得见，摸得着”的权利，为我们提供了一条通过诉讼推进民治的坦途。
而公益诉讼作为一种特殊的诉讼方式，在环境保护方面也具有不可替代的作用和实践意义。
日前，中国环境报记者就如何进一步畅通生态环境公益诉讼、扩展生态环境公益诉范围等问题，专访最高人民法院环境资源司法研究中心研究员、中国（福建）生态文明建设研究院研究员、福建省政府立法咨询专家、法学教授、福建省百场社会科学专题报告会报告人，福建省高级人民法院审判委员会原委员二级高级法官生态环境审判庭庭长祝昌霖。
中国环境报：当前我国生态环境公益诉讼状况与问题？
祝昌霖：自2012年《民事诉讼法》首次明确环境公益诉讼的相关法律程序以来，通过2014年《环境保护法》修订、2015年与2017年《行政诉讼法》两次修订、2017年与2021年《民事诉讼法》两次修订以及2014年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、2018年《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等法律和司法解释经过实践的适用与理论的不断完善后，我国的生态环境公益诉讼已经成为内容丰富、体系鲜明的特色制度。
由社会组织提起生态环境民事公益诉讼，检察机关提起生态环境民事、行政、刑事附带民事公益诉讼，省级、地级市政府提起生态环境损害赔偿诉讼等。三类公益诉讼既独立运行又相互衔接。
自2014年最高人民法院成立环境资源审判庭以来，全国已经成立生态环境资源审判专门机构或组织2426个，专门审理生态环境等公益诉讼案件，成为世界上唯一具有覆盖全国的生态环境资源审判机构的国家。
但再完善的理论研究终究是不足以全面解释实务运作过程中所存在的具体问题，还需要我们在实践中不断地发现问题并解决问题。例如，对于已发生法律效力的生态环境公益诉讼案件，在面对该如何开展生态环境恢复或修复的执行？采用何种替代性、异地性等修复方式？生态环境恢复或修复费用由谁使用、生态环境恢复或修复效果由谁确认、由谁监督等具体执行问题时，由于目前的法律和司法解释尚未作出明确具体的规定，以致逐渐暴露出了一些生态环境公益诉讼案件执行机制运行不畅的问题。
目前我国审理的生态环境公益诉讼主要以环境刑事附带民事公益诉讼居多，其他类型的生态环境公益诉讼数量有所萎缩，呈现“判决阙如”现象。生态环境行政公益诉讼的被告主体层级较低，推进效果不尽如人意。
中国环境报：目前，福建省在生态环境公益诉讼方面有哪些做法和经验，取得了哪些成效？
祝昌霖：福建省南平市中级人民法院从2015年1月1日受理新环保法施行后全国首起生态环境公益诉讼案件以来，在实践中探索出许多经验做法。
一是福建高院下发了规范性文件，健全和完善生态环境公益诉讼工作机制，指导全省法院开展环境公益诉讼工作。二是福建高院建立了完善专家参与生态环境公益等司法工作机制。三是福建高院下发了《关于规范“补种复绿”建立完善生态修复司法机制的指导意见》《关于在办理生态环境刑事犯罪案件中健全和完善生态修复工作的实施意见》。四是福建省法院在环境公益诉讼中创新性引入生态环境审判技术调查官制度，有效破解环境公益诉讼专业技术强、生态环境司法修复监督难等问题。五是福建高院在全国首创统一的林业碳汇损失计量标准及赔偿机制，推动生态环境公益修复从传统“补种复绿”修复模式向生态服务功能损失修复模式的升级，亦助力国家“碳达峰 碳中和”战略实现。福建法院打造了生态环境公益诉讼可复制可推广的绿色司法福建样本。
据我所知福建省作为全国检察公益诉讼试点省份之一，不仅圆满完成了试点任务，还形成一系列办案经验，诉前检察建议、生态环境行政公益诉讼等方面取得较好成效。如南平市检察机关以服务和保障国家公园体制试点为切入点，组织开展武夷山国家公园生态保护专项行动，为区域生态公益司法保护作出了良好示范。
通过环境公益诉讼，为福建的森林生态服务功能及其价值达7012。73亿元升值作出了努力，为福建省连续46年保持森林覆盖率、大气、水、生态宜居全国第一作出生态司法领域的独特贡献！福建省现有39个市、县（区）获国家生态文明示范区命名，6个县（市）和1条流域获国家命名为“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。
中国环境报：目前生态环境公益诉讼主要在环境污染、生态破坏方面，您认为环境公益诉讼还有何扩展的地方？
祝昌霖：党的二十大报告中强调了要完善公益诉讼制度，要从完善国家治理体系、提升环境治理效能的层面出发。我对公益诉讼发展的前景判断，与国家法治进程同步，生态环境公益诉讼渐进拓展。一是生态环境公益诉讼相关主体渐进拓展。如起诉主体扩展；支持起诉主体扩展；参与主体扩展；责任主体扩展；审理主体也可能扩展。二是生态环境公益诉讼受案范围日益扩展。如环境公益诉讼最初以森林、海洋、水、大气、土壤等单一环境要素为主，逐步拓展为多种环境要素乃至生态环境全面且立体保护；将濒危野生动植物及栖息地等生态系统纳入救济范围；将非法捕捞水产、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、乡村等损害纳入环境公益诉讼救济范围；在实现“碳达峰、碳中和”目标过程中涉及广大人民群众的生态环境公共权益的将全面纳入救济范围。三是生态环境公益诉讼裁判规则日益科学化专业化精细化。对重大生态环境风险行为的规制，意味着生态环境公益诉讼制度已为多样的环境公益损害提供多种司法救济途径。
中国环境报：你对预防性生态环境公益诉讼有何见解？
祝昌霖：我们从诉的客体利益角度划分，可以将生态环境公益诉讼分为救济性环境公益诉讼和预防性环境公益诉讼，环境污染、生态破坏的诉讼案件就属于前者，已经有了大量的理论研究成果和实践指导案例，然而我们的预防性环境公益诉讼却尚仅存于司法解释和司法实践中，目前还未进入国家正式的法律制度。为此，我建议，在生态法治新时代，人类对生态伦理的遵从将不再源于内在的自由意志和法律的强制力，而是基于生态正义的外在价值力量对人的规范与约束，并以此为基础全面开启“环境法”向“生态法”的范式转型以及生态法律制度体系的全面构建，这就为生态环境公益诉讼前瞻性发展指明了方向。
在具体到预防性生态环境公益诉讼领域，就是既要积极拓展其案件类型，同时又要稳妥限缩其适用情形。基于此，我认为或可对预防性环境公益诉讼方面的制度加以拓展，规范其构造。例如：将受案范围从危害控制型拓展至风险控制型，将其责任形式从程序救济拓展至实体防御。换言之，就是要细化预防性环境公益诉讼的适用情形，优化预防性环境公益诉讼的结构分工，用最小的司法成本着力实现环境治理成效最大化。
中国环境报、谈谈您对未来生态环境公益诉讼有何展望？
祝昌霖：在理论研究层面，我国的生态环境公益诉讼研究得到了充分的丰富和完善，并朝着制度的体系性建设上不断发展。但是，我国的生态环境公益诉讼理论研究在整体研究特征上还是表露出了一些刻板规律性和从众性，例如：现有的生态环境公益诉讼研究中有大幅占比在于单纯对原告资格方面的研究，而忽视了生态公益保护入宪、生态公益保护的司法确认、赋予公民生态相关的权力等基础性论题的探讨，或许这才是关于原告资讨论的本质内涵。
在实务层面，或许我们更应当关注对生态环境公益诉讼结果的效果评估，通过案例汇总、回访生态恢复执行情况等方式定期回溯诉讼成果的质效，形成研究反思体系，从而确立以诉讼目的和社会效果为核心的效果评估尺度。我相信有效的评估尺度形成后，一定能对环境法律的体系化、规范化进行整体考量，做到有的放矢地推进生态环境公益诉讼立法、制度及程序，以此推进环境公益诉讼法律制度体系的建立健全。
在具体实施方面，一是生态环境公益诉讼的司法应当做到协同性、针对性、互补性、修复性和多元性融合。二是生态环境公益诉讼中替代性生态修复走向多元共治。三是生态环境公益诉讼中赔偿补偿方式重构，等价代偿的引入，等量补偿＋等效补偿。四是对被侵害的生态环境，通过公益判决，将碳汇替代性修复方式引入实施。五是生态环境行政公益诉讼要扩展到影响面广、社会关注度的民生领域。
