杨得瑞：推进中国式现代化水资源管理的担当和作为
2023年4月，习近平总书记在广东省徐闻县大水桥水库考察调研时强调，推进中国式现代化，要把水资源问题考虑进去。本文围绕推进中国式现代化为什么要把水资源问题考虑进去、怎么考虑进去、水资源管理工作应该有怎样的担当和作为进行探讨。
01、在推进中国式现代化进程中水资源管理的使命任务
中国式现代化的特征及对水资源的要求
党的二十大报告明确提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴这一中心任务，指出中国式现代化的五个基本特征，即中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。水是生存之本、文明之源。在推进中国式现代化进程中，要实现全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生，必须保障人民群众的生活用水需求，保障基本生态用水需求，保障合理生产用水需求，满足人民日益增长的美好生活需要和优美生态环境需要，使有限的水资源可持续地支撑中国式现代化。
我国水资源面临的形势
我国夏汛冬枯、北缺南丰，水资源时空分布极不均衡。多年来，我国水资源总量总体变化不大，但区域分异特征明显。南方地区水资源总量总体呈波动增加趋势，北方大部分地区水资源总量普遍减少，尤其海河、黄河、辽河等流域水资源量衰减明显。当前，我国面临水灾害威胁、水资源短缺、水生态损害、水环境污染的问题，部分流域区域水资源短缺问题十分突出。推进中国式现代化，必须进一步提高供水质量、保证率和可靠性，必须退减超采的地下水，退还被挤占的河湖生态用水。可以得出一个基本判断，就是当前和今后一个时期，在推进中国式现代化的进程中，经济社会发展和生态文明建设都将面临水资源短缺的严峻挑战。
水资源管理的使命任务
对照中国式现代化的特征和要求，根据当前水资源面临的形势，水资源管理工作的使命任务可概括为：一副重担，两项使命，动态平衡，持续向前。一副重担，即水资源管理；两项使命，即保障供水安全和维系良好生态，分别位于这副担子的两头；动态平衡，就是两项使命不断有新情况、新变化、新要求，这副担子不断有新载荷，两头相互影响，甚至此消彼长，必须始终掌握平衡，努力做到辩证统一、相辅相成；持续向前，就是要挑着这个重担可持续走下去，支撑和保障中国式现代化。
02、推进中国式现代化，要坚持把水资源作为刚性约束
习近平总书记指出，面对水安全的严峻形势，发展经济、推进工业化、城镇化，包括推进农业现代化，都必须树立人口经济与资源环境相均衡的原则。“有多少汤泡多少馍”。要加强需求管理，把水资源、水生态、水环境承载力作为刚性约束，贯彻落实到改革发展稳定各项工作中。要建立并执行水资源刚性约束制度，落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则，最基础的工作是用水权初始分配，即对水资源使用权的初始分配，要把可用水量尽可能细化到用水户，以此定城、定地、定人、定产。目前，用水权初始分配重点开展了以下三项工作：
一是强化河湖生态流量保障。研究制定确定和保障生态流量的政策，明确生态流量管理的原则、程序、方法和措施。2018年以来，水利部切实履行指导河湖生态流量水量管理职责，累计确定了171条跨省河湖和415条省内河湖共957个断面的生态流量目标。当前和下一步，重点是对已经确定生态流量目标的河湖，通过编制实施方案、动态监测预警、加强调度管理等措施，切实抓好生态流量目标落实。
二是推进江河流域水量分配。对跨行政区域的河流，明确相关省份和省内各地市的水量分配份额、省界和其他重要控制断面的下泄水量和流量控制指标，作为地表水开发利用的控制红线。截至目前，全国计划开展水量分配的95条跨省江河流域已累计批复80条江河的水量分配方案，占应开展水量分配跨省江河的84%，各省份完成了353条省内跨地市江河水量分配。下一步，要加快推进其余跨省江河的水量分配工作。
三是确定地下水管控指标。2021年以来，水利部组织各省份以县级行政区为单元推进地下水取用水量、水位控制指标确定，作为地下水开发利用的管理目标。目前，全国有30个省份的地下水管控指标成果已完成技术审查，其中16个省份的管控指标已经省级人民政府批准印发实施。下一步，要加大工作力度，力争尽早全部完成地下水管控指标确定工作。
在以上三个方面工作中，河流的生态流量与生态水量、湖泊的生态水位、地下水水位的管控指标，可理解为“大自然的水权”。维系良好生态、复苏河湖生态环境，必须把保障大自然的水权放在突出位置。其中有两个关键问题，一是定目标，二是保障目标实现。定目标的关键是搞清楚生态需求，而生态需求的弹性很大，所以要坚持从实际出发。生态流量应该是人类经济活动需水与大自然需水统筹协调的结果，是利益相关各方协调的产物。地下水水位的管控目标，应该是正常降水情况下采补平衡所对应的水位。目标确定后，就要予以保障实现。
解决水资源供需矛盾，既要遵循自然规律，强化水资源刚性约束，立足本地水满足水资源需求，不能依赖于水资源过度开发；又要发挥主观能动性，按照确有需要、生态安全、可以持续的原则，把引调水考虑进来。强化水资源刚性约束与科学实施引调水工程都是为了解决水资源供需矛盾。强化刚性约束旨在按照水资源供给确定需求，抑制不合理需求，使经济活动与水资源承载能力相适应；实施引调水工程旨在增加水资源有效供给，满足对水资源的刚性需求，在更大范围实现空间均衡，从整体上提高水资源承载能力。
03、推进中国式现代化，要从严从细管好水资源
习近平总书记强调，“要走好水安全有效保障、水资源高效利用、水生态明显改善的集约节约发展之路。要精打细算用好水资源，从严从细管好水资源。”这些重要论述，对水资源管理特别是取用水管理工作提出了明确要求。取用水管理是严格水资源源头管控、强化水资源刚性约束的重要内容。要做到“精打细算用好水资源，从严从细管好水资源”，就需要实行最严格的水资源管理制度，按照确定下来的初始水权、水资源刚性约束指标，综合运用行政、技术、法治、经济等措施，强化对水资源开发利用节约保护的管理，强化用水权的权威性和约束性，管住生态流量，管住地下水水位，管住用水总量。
强化行政措施
一是水资源论证和取水许可管理。要进一步严格水资源论证和取水许可管理，发挥水资源在区域发展、相关规划和项目建设布局中的刚性约束作用，满足合理用水需求，抑制不合理用水需求，促进经济社会发展与水资源承载能力相协调。
二是监督检查、通报、技术会商等。通过抽查、暗访等方式开展水资源管理监督检查，督促相关地区落实水资源刚性约束要求。建立地下水水位变化通报机制，压实地方人民政府地下水保护治理主体责任。
三是取用水管理专项整治行动。通过近几年努力，摸清了全国590多万个取水口的基本情况，整治解决了一大批违法违规取用水问题，水资源开发利用秩序得到切实规范。今后，要在全面完成取水口管理专项整治行动整改提升基础上，积极推进取水口规范化标准化管理。
四是最严格水资源管理制度考核。要发挥考核的激励鞭策作用，推动水资源管理重点任务落实。
强化技术措施
一是取用水监测计量体系建设。取用水计量监测是从严从细管好水资源的最基本手段。因为取用水的复杂性，计量监测不能“一刀切”、简单化，要从实际出发，分类处置。要与电力部门密切协作，联合推进农业灌溉机井“以电折水”取水计量。
二是用水统计调查。加强相关数据发布，让全社会及时了解经济社会发展和相关行业用水及其变化情况，加强用水量与经济社会发展关系分析，解读用水及其变化的自然背景、社会背景、经济背景、技术背景，服务经济运行、宏观决策，做好“水是生产之要”的文章。
三是遥感技术手段应用。选取部分地区开展应用示范工作，探索建立农业灌溉遥感监测与用水量核算业务新模式，提升农业灌溉用水量统计核算准确性、全面性，提升农业取用水监管能力。
四是超采区、超载区划定。推进新一轮地下水超采区划定工作，确定地表水超载地区，推进建立地下水储备制度。
强化法治措施
一是行政执法。加强取水许可审批、事中事后监管与水行政执法的衔接，提升审批监管执法协同能力，加大对违法违规取用水等行为的查处力度，严厉打击违法开发利用水资源行为。
二是公益诉讼。积极发挥水行政执法与检察公益诉讼协作机制作用，推进水资源管理相关信息共享、线索移送、技术协作，切实提升水行政执法效能，维护水资源管理领域国家利益和社会公共利益。2023年，水利部联合最高人民检察院开展了黄河流域水资源专项行动，重点针对黄河流域违法取水问题开展协作。
三是信用体系。联合有关部门合作建立取用水领域信用体系，以强化取用水信用监管为着力点，建立健全取用水领域守信激励和失信联合惩戒机制，强化取用水事前事中事后监管，进一步强化用水权的权威性和约束性，督促取用水户依法依规取用水资源，规范水资源开发利用秩序。
强化经济措施
一是用水权改革。2022年，水利部联合国家发展改革委、财政部制定印发了《关于推进用水权改革的指导意见》。下一步，要加快用水权初始分配和明晰，推进用水权市场化交易，完善水权交易平台，强化监测计量和监管，发挥市场机制作用促进水资源优化配置和集约节约安全利用。
二是水价改革。要抓住农业水价综合改革“牛鼻子”，逐步形成稳定的灌溉增效、用水付费、精准补贴、节水有利的农业水价政策体系。
三是水资源税改革。2016年以来，水利部联合财政部、国家税务总局指导河北等10个省份开展水资源税改革试点工作，通过运用税收杠杆调节用水需求，在调整产业结构、改进生产方式、提高用水效率、优化用水结构方面取得积极成效。下一步，重点是深入开展调查研究，共同研究制定全面推开水资源税改革试点工作的政策措施。
04、推进中国式现代化，要让河流恢复生命、流域重现生机
水资源过度开发利用以及由此引发的河道断流、湖泊干涸、湿地萎缩、地面沉降、海水入侵等水生态损害问题，目前仍然十分突出。必须贯彻落实习近平生态文明思想，牢固树立人与自然和谐共生理念，加强江河湖泊保护修复，逐步退减被挤占的河湖生态用水，实施河湖生态补水，推进地下水超采治理，还水于河湖，还水于地下。
开展华北地区河湖生态补水
充分利用南水北调工程建成通水的有利条件，统筹南水北调水、引黄水、本地水库水、再生水及雨洪水等水源，2018年至2022年华北地区河湖累计补水240亿m3。2022年，开展京杭大运河全线贯通补水行动，向黄河以北707km河段补水，京杭大运河实现百年来首次全线通水，沿线河湖生态环境明显改善；向华北地区48条（个）河湖进行生态补水，补水河湖有水河长增至2284km，形成水面面积736km2，分别为2018年的2.5倍和2.1倍。华北地区大部分河湖实现了有流动的水、有干净的水，水生生物多样性逐步提升，过去“有河皆干、有水皆污”的局面得到明显改观，越来越多的河流恢复生命，越来越多的流域重现生机。下一步，要继续做好华北地区河湖生态补水工作。
开展母亲河复苏行动
母亲河是与国家民族以及沿河区域人民世代繁衍生息紧密相关，对所在流域区域地貌发育演化、生态系统演变、经济社会发展格局构建、人类文明孕育、文化传承和民族象征等起到重大作用的河流湖泊。对于生态受损的河湖，2022年开始，聚焦河道断流、湖泊萎缩两大问题，选取88条（个）河湖，制定母亲河复苏行动“一河（湖）一策”方案，通过加大节水力度、多水源联合调度、河湖生态补水、河道疏浚、河湖输水通道建设等措施，推动治理修复。目前，已组织编制完成“一河（湖）一策”方案，正在推动治理修复工作。
推进地下水超采治理
推进华北地区地下水超采综合治理，事关首都水安全和京津冀协同发展战略实施。2019年，经国务院批准，水利部等四部门制定实施华北地下水超采综合治理行动方案，采取“节、控、换、补、管”综合措施，持续推进华北地下水超采综合治理。截至2022年年底，华北地区地下水超采综合治理完成近期治理目标，治理区地下水开采量较2018年减少40亿m3，地下水供水占比由2018年的50%下降至35%，治理区近90%的区域初步实现采补平衡。2023年至2025年，要巩固华北地下水压采成效，进一步压减开采量，研究探索深层地下水回补，全面推进三江平原、西辽河流域、黄淮地区、河西走廊、天山南北麓以及吐哈盆地等地下水超采综合治理工作。
05、结语
今后一个时期，推进中国式现代化，推动实现高质量发展、共同富裕、人与自然和谐，需要统筹做好水灾害防治、水资源节约、水生态保护修复、水环境治理，要进一步提高供水质量、保证率和可靠性，保障河湖生态环境用水，推进实现地下水采补平衡。面对这些繁重的任务，水资源管理要进一步落实好水资源刚性约束制度，从严从细管好水资源，着力复苏河湖生态环境，努力走好水安全有效保障、水资源高效利用、水生态明显改善的集约节约发展之路。
