保障生态流量 提升水生态环境保护系统性
水是万物之母、生存之本、文明之源，是生态文明建设的重要载体，也是美丽中国建设的关键要素。人多水少，水资源时空分布不均、供需矛盾突出是我国一直以来面临的长期性、趋势性问题。目前，我国大部分地区水资源开发利用率较高，部分河湖生态流量难以保障，河流、湖库断流干涸现象频发，已经成为制约我国水生态环境持续提升、影响美丽中国建设进程的重要因素之一。
近期印发实施的《重点流域水生态环境保护规划》（以下简称《规划》），按照尊重自然、顺应自然、保护自然的原则，统筹水资源、水环境、水生态治理，将生态流量列入规划目标体系，并提出相应任务措施，进一步丰富了水生态环境保护的手段和途径，强化了生态流量保障在水生态环境保护工作中的作用与地位，为推动全面建成美丽河湖提供了有力保障。
新形势、新要求下，生态流量的作用与地位日益凸显
近年来，我国水污染防治工作不断深入推进，污染物排放量大幅降低，水环境质量显著改善。但由于水资源短缺、开发利用的需求日益增加，河湖生态流量难以全面保障，部分河流、湖库水生态环境质量进一步改善或稳定维持优良水质的压力较大。例如，黄河流域水质不达标的断面，大部分位于生态流量难以保障的河流；长江流域部分水利设施生态流量下泄不足，导致下游河段干涸，水生态环境恶化，两岸生态环境受损。
为此，党中央、国务院高度重视生态流量保障工作。习近平总书记多次就河湖生态流量保障工作作出重要指示。2015年，中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》对研究建立江河湖泊生态水量保障机制也提出了明确要求。同年，国务院印发的《水污染防治行动计划》明确提出要系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理，并将加强江河湖库水量调度管理、科学确定生态流量等作为“十三五”时期水环境质量改善的重要手段。
“十四五”时期，“有河有水、有鱼有草、人水和谐”已经成为新时期美丽中国建设的重要支撑和广大群众对美好生态环境的普遍认识。生态流量作为水环境、水生态的基础，其作用和定位日益凸显。为此，《规划》将生态流量纳入规划目标体系，并设置专章阐述生态流量保障的具体措施。
坚持实事求是，合理统筹生态流量管理目标
《规划》根据“三水统筹”的总体思路，遵循“减排”“扩容”两手发力的实施路径，充分衔接水利部相关工作要求及流域生态环境保护需要，经与各地政府充分沟通协商，提出了重点河湖生态用水得到基本保障的总体性目标，设置了达到生态流量底线要求的河湖数量和恢复“有水”的河流数量等2项预期性目标。
其中，达到生态流量底线要求的河湖是以有水质改善需求、水质目标要求较高或有特殊物种保护要求等的河流、湖库为重点，参考水利部近期生态流量保障工作安排，《规划》选取了90个国家重点河湖，逐一明确了主要控制断面、生态基流/最低生态水位、基本生态水量、敏感生态流量及最小下泄流量等具体要求，主要分布在长江区、珠江区和松辽区。此外，在充分征求各地政府意见的基础上，《规划》选取了264个地方试点河湖，逐一明确了主要控制断面、生态基流/基本生态水量、最低生态水位等具体要求，主要分布在长江区、淮河区和松辽区。
恢复“有水”的河流以海河、辽河、黄河等缺水或断流干涸现象较为严重的流域为重点，充分考虑目标可达性和可操作性，采取自下而上征集意见的方式，选取53条关注度较高的河流（长度约1077千米），逐一明确了恢复“有水”长度（公里）、恢复“有水”时段和预计实现年份等要求。
建立健全监管及支撑体系，落实生态流量管理
《规划》着重从完善河湖生态流量管理机制和强化河湖生态流量监管等2方面提出了保障河湖基本生态用水的措施。在管理机制方面，《规划》明确要求分批提出重点河湖名录，推进生态流量管理全覆盖。《规划》还设计了地方政府履行生态流量保障主体责任、流域管理机构履行监管责任的生态流量保障工作架构，提出了流量监测预警体系、生态流量过程管理和市场化、多元化生态补偿机制等生态流量保障支撑体系。在生态流量监督管理方面，《规划》确定了生态流量控制断面的监测设施建设、数据联网共享和加强水资源配置与调度管理等措施，并规定要优化水资源配置，优先保障生活用水，适度压减生产用水，增加生态用水，并将保障生态流量目标作为硬约束等。
此外，《规划》中关于长江、黄河等流域重点任务部分多次提及河湖生态流量保障、水电站生态流量下泄等要求，共计82次，涉及70余个河湖。在保障措施中，《规划》还提出了开展生态流量基准、重要河湖生态流量和通量等基础性研究，健全生态流量标准体系，积极推广河湖生态流量保障技术等要求。
有序拓展管理范畴，推动构建生态环境保护新格局
从目前工作安排和布局来看，“十四五”生态流量工作初步搭建了涵盖水资源、水生态和水环境三大核心要素的系统管理基本框架，但仍处于起步阶段。“十四五”时期，生态流量管理工作在现有工作基础上，可在广度和深度上不断拓展。
首先，生态流量管理与水生态环境质量的关联还有待进一步加强。迄今为止，国际上生态流量的计算方法包括水文学法、水力学法、生境模拟法和整体分析法4大类，共计200余种。目前，《规划》中提及的各河湖生态流量大多仍采用水文学法确定，如Tennant流量历史曲线、7Q10法等；河湖生态流量目标的确定更强调目标的可行性和可操作性。在流量目标制定过程中，对于流域水资源量、开发利用程度、污染负荷、水生态系统等因素考虑仍不够充足。据反映，部分河湖的生态流量目标仍无法满足当地水质和水生态系统健康状况持续提升的需求。在下一阶段工作中，生态环境部门与水利部门可进一步加强合作，加强生态流量目标与生态环境质量的关联性，充分发挥生态流量保障工作的生态环境效益以及对高质量发展的引导和促进作用。
其次，生态流量管理的覆盖面还需要进一步扩大。《规划》确定了生态流量保障目标的河湖及恢复“有水”的河流数量偏低，且主要分布在水资源较为充沛的南方地区。下一阶段，还需围绕黄河流域、京津冀等重点区域，遵循“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针，积极推进节水型社会建设，加大再生水等非常规水源的循环利用，在恢复“有河有水”的基础上，逐步推进生态流量管理工作覆盖面，将更多河湖纳入生态流量管理体系，推动实现《规划》提出的实现生态流量管理全覆盖的远景目标。
作者单位：生态环境部环境规划院
