长江流域水生态考核 • 解读① | 坚持稳中求进、守正创新 在长江流域探索建立水生态考核机制
近日，生态环境部、发展改革委、水利部、农业农村部联合印发了《长江流域水生态考核指标评分细则（试行）》（以下简称《评分细则》）。《评分细则》是新时期深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记重要批示精神，落实党中央、国务院决策部署和长江保护法有关规定的重要文件。
文件明确2022—2024年在长江流域17省（自治区、直辖市）开展水生态考核试点。试点期间，将根据每年的水生态监测数据，开展评价考核试算，并结合试点经验进行完善，确保考核结果能真正体现各地保护和修复成效，与人民群众客观感受保持一致，为2025年在长江流域正式开展水生态考核奠定坚实基础。
一、充分认识建立长江流域水生态考核机制的重要意义
在长江流域开展水生态考核试点，是以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、审时度势，为补齐生态保护短板作出的重大工作部署，对推动沿江省份高质量发展、建设美丽中国具有重要意义。
探索建立长江流域水生态考核机制是加快补齐水生态保护短板、建设美丽中国的迫切需要。过去10年，在党中央坚强领导下，沿江省份大力推进生态环境整治，长江流域生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。进入“十四五”，长江流域水环境质量持续改善，2022年地表水优良水质断面比例为98.1%，较2016年上升15.8个百分点，无劣Ⅴ类水质断面，长江干流连续三年全线达到Ⅱ类水质。但水生态环境保护不平衡、不协调问题仍旧突出，部分河湖水生态系统严重失衡，蓝藻水华频发，生物多样性显著下降；不少地方汛期污染严重，黑臭水体问题依然存在。这些短板不补上去，美丽中国建设目标将难以全面实现。为此，《评分细则》聚焦长江流域突出短板，坚持水资源、水环境、水生态统筹，构建了以水生态系统健康为核心，以水生境保护、水环境保护、水资源保障为支撑的考核指标体系，具有较强的针对性、科学性、引导性和可行性。力争通过三年试点的积累与完善，让新制度落地生根，确保试点成果在推动构建“三水统筹”治理新格局中发挥积极作用、奠定良好基础。
探索建立长江流域水生态考核机制是贯彻落实长江保护法、推动构建水生态保护工作体系的重要举措。长江保护法是推动长江生态保护和高质量发展的法律保障。长江保护法第七十八条明确规定，“国家实行长江流域生态环境保护责任制和考核评价制度”，这为开展长江流域水生态考核工作提供了法律依据。目前，我国水生态保护工作基础还十分薄弱，尤其在指标体系、技术方法、实现路径等方面亟需积极探索。建立一套科学的水生态考评制度是体现目标导向的有效措施，对于构建水生态保护工作体系具有有力的引领和推动作用。《评分细则》率先在长江流域将具有重要生态功能或社会关注度高的50个水体作为考核对象，并针对性地选择指标开展监测评价考核，具有创新性和示范意义，可为其他流域水生态保护修复提供经验。试点期间，相关部门将根据每年的水生态监测数据，结合地域、水体等实际情况，通过模拟、测试、评估进一步优化评价考核方法，确保考核结果能够真正体现各地保护和修复成效。
探索建立长江流域水生态考核机制是推动实现人与自然和谐共生现代化的有力抓手。水是生命之源，良好的水生态环境是最普惠的民生福祉。长江流域水生态考核坚持以习近平生态文明思想为指导，坚持保护优先、自然恢复为主的方针，尊重自然规律，从生态系统整体性和流域系统性出发，从长江的实际出发，科学设定考核指标、合理设置期望值。《评分细则》释放了一个清晰的信号，就是要利用考核手段，引导地方落实爱水、惜水、护水的要求，多干保护自然、修复生态的实事，避免过度人工干预对水生态系统造成破坏；同时，更加强调与人民群众客观感受保持一致，要切实满足人民群众饮水、用水、乐水等诸多需求，让人民群众切身收获幸福感和安全感，从而更好地实现人与自然和谐共生。
二、准确理解《评分细则》制定的五个原则
在《评分细则》执行过程中，要坚持好5个原则，以保障试点工作顺利实施。
坚持生态优先、系统保护的政策导向。以尊重自然发展规律为基础，建立适用于长江流域各类型水体的水生态考核指标体系，通过指标权重把水生态系统健康和生物多样性恢复放在更加突出的位置，统筹推进水生境、水环境和水资源的系统保护。
坚持分类评价、流域统筹的科学方法。长江流域各类型水体众多，需要充分考虑具有重要生态功能或社会关注度高、保护紧迫性强的代表性水体，根据各河流、湖泊、水库的不同特征，设置共同但有区别的指标体系，再进行分类评价，力求客观反映水体水生态综合状况。
坚持问题导向、体现差异的指标内涵。聚焦长江流域突出水生态问题，充分体现长江源头以及上、中、下游自然地理环境和经济社会发展特点与差异，结合地方实际，对每个水体的每个考核指标探索性地设置期望值，通过期望值引导地方水生态保护和修复工作。
坚持可测可评、简便易行的操作方法。《评分细则》以国内外较为成熟的监测评价标准或方法为基础，建立了一套引导性强且易于推广的评价考核方法，在操作层面上，确保各项指标可监测、可评价、可考核。
坚持工作统筹、政策协同的工作机制。有效衔接污染防治攻坚战成效考核、长江十年禁渔等重点工作，做好部门间政策及标准规范协同，加强部门合作，发挥各自优势，共同推进水生态考核机制建设。
三、重点把握《评分细则》的五个要点
《评分细则》统筹水生态现状与变化、现实与可能、共性与个性等关系，因地制宜设置不同类型水体评价指标和权重，综合考虑现状值、期望值、变化幅度等因素进行评价，力求客观反映各地水生态保护成效。其中，需要把握五个要点：
——考核指标。在前期深入调研和广泛征求各方意见的基础上，《评分细则》结合我国实际情况，从国内外正在应用的与水资源、水环境、水生态相关的指标中筛选出了14项指标，具有较强的针对性、科学性、引导性、可行性。例如，为有效解决面源污染问题，设置了汛期污染强度指标；为积极应对重点湖泊水生态系统失衡问题，设置了水华面积比例、水生植被覆盖度、综合营养状态等指标；为努力实现“有河有水、有鱼有草、人水和谐”目标，设置了生态流量达标率、水体连通性、鱼类物种数、自然岸线率等指标。这些指标不仅可以简洁明了地反映水生态系统状况，同时还可作为水生态系统变化的“晴雨表”，既满足考核需求，又促进保护与发展相协调，为流域水生态系统治理提供导向。
——现状值。现状值的确定是评价工作的重要基础，考虑到各项指标年际波动特点，对于年际波动较大的指标，需要进行多次调查，尽可能客观反映其实际状况和特征，故采用三年监测值的滑动平均值或并集作为现状值；对于年际波动较小的指标，则采用当年监测值作为现状值。
——期望值。期望值是水生态考核的一个创新尝试，指的是水体相关指标曾经达到或者可能达到的较好状态值。《评分细则》充分考虑长江源头区、上游、中游、下游生态状况与经济发展差异，采用了三种方法：首先是根据现有标准、规范等确定，如水体连通性、生态流量达标率等指标；其次是参照有权威记录的历史较好状态值确定，如鱼类物种数、水生植被覆盖度、大型底栖动物物种数等指标；最后是当上述两个方法都无法确定期望值时，则运用统计学的方法确定，即与水生态状况预期响应呈正相关的指标，期望值为该指标对应分区和水体类型监测结果样本的95%分位数值，反之，呈负相关的指标期望值为监测结果样本的5%分位数值。
——权重。权重是评价过程中的重要参数，直接影响评价结果。评价时主要用到了两类权重，一是在评价单个水体水生态现状时用到的指标权重，二是在评价省域水生态现状时用到的水体权重，两类权重均是采用专家评判与数学统计分析相结合的方法确定，目的引导地方有针对性地开展水生态保护修复。其中指标权重是在已明确水生态系统健康等一级指标权重的基础上，综合考虑指标的问题程度和可改善度，确定各二级指标在一级指标层级下的相对重要程度；水体权重则是综合考虑水体的生态功能和社会关注度，确定各考核水体在省域内的相对重要程度。
——变化幅度。评价考核主要看的是变化幅度，这是地方水生态保护工作成效最直观体现。《评分细则》将水体年际变化幅度遵循反退化原则赋予相应分值，在此基础上计算省域年际变化幅度得分，以此作为省域水生态综合评价的重要组成部分，以正向激励为主，促进提升水生态保护水平。
水生态考核是一项涉及多个领域、多个地区的系统性工作，专业性强、复杂程度高，需要精心组织、系统谋划。在试点工作开展的过程中，要坚持系统观念，合理地区分人为活动和自然因素对水生态环境的影响，确保评价考核结果公平公正。同时还要“不囿于一隅，不执于一端”，深入实地开展调查研究，充分了解地方水生态环境保护工作基础和诉求，着力打通贯彻执行中的堵点淤点难点，通过试点不断完善，有效引导各地履职尽责，为实现人与自然和谐共生的现代化、建设美丽中国作出应有贡献。
（作者系生态环境部环境规划院副总工程师、环境规划院长江经济带生态环境联合研究中心主任王东）
