陈茂山：建立水土保持信用评价制度 提升人为水土流失监管效能
信用制度是有效规范市场秩序、降低交易成本、增进社会合作、提高资源配置效率、防范经济风险的重要举措，开展信用评价可为政府部门提升监管风险识别、预判和处置能力提供基础支撑。2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代水土保持工作的意见》（以下简称《意见》），要求全面实施水土保持信用评价，对水土保持领域信用评价提出了新的更高要求。
1、深刻认识水土保持信用评价的重要意义
建立水土保持信用评价制度是落实党中央、国务院关于加强社会信用体系建设决策部署的重大举措，有利于进一步发挥信用评价在创新水土保持领域监管机制、提高监管能力和水平方面的基础性作用。
建立水土保持信用评价制度是贯彻落实党中央、国务院关于完善社会信用体系建设决策部署的重要要求
2019年7月，国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，指出要进一步发挥信用在创新监管机制、提高监管能力和水平方面的基础性作用。2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》，要求完善生态环保信用制度，全面实施环保、水土保持等领域信用评价，强化信用评价结果共享运用。2022年12月，国家发展改革委联合中国人民银行印发《全国公共信用信息基础目录（2022年版）》，将水土保持领域信用评价结果纳入公共信用信息。2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《意见》要求全面实施水土保持信用评价。建立水土保持信用评价制度，是党中央、国务院的重大决策部署，必须认真学习领会，结合实际切实抓好贯彻落实。
建立水土保持信用评价制度是创新和完善水土流失监管方式的重要要求
《意见》提出，要创新和完善监管方式，建立以遥感监管为基本手段、重点监管为补充、信用监管为基础的新型监管机制，全面实施水土保持信用评价。近年水利行业先后印发《关于加快水利建设市场信用体系建设的实施意见》《水利建设市场主体信用评价管理办法》《水利部办公厅关于实施生产建设项目水土保持信用监管“两单”制度的通知》等政策文件。但目前，水土保持领域信用评价制度建设还存在重惩戒少激励、顶层信用评价制度缺失等问题。为此，在水土保持信用监管的基础上，开展全国水土保持信用评价，对提升水土保持监督管理效能、促进水土保持高质量发展具有重要意义。
建立水土保持信用评价制度是进一步完善水土保持领域市场机制的重要基石
《意见》提出，要坚持政府和市场两手发力，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。市场经济本质上是信用经济，市场经济越发展，越要求诚实守信。作为水土保持领域市场的细胞和主体，生产建设项目水土保持市场主体的信用状况直接关系着整个水土保持市场经济的发展。建立水土保持信用评价制度，营造良好的市场信用环境，是完善水土保持领域市场机制、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、规范水土保持领域市场秩序、降低交易成本、激发水土保持市场活力和创新动力的前提，对于形成健康发展的水土保持领域市场具有重要意义。
2、加快明确水土保持信用评价的关键环节
水土保持信用评价是水行政主管部门根据企事业单位水土保持信用信息，按照规定的指标、方法和程序，对其水土保持行为进行信用评价，确定信用等级，并向社会公开，供公众监督和有关部门、机构及组织应用的水土保持监督管理手段，主要包括评价主客体明确、评价标准制定、评价程序设计等关键环节。
明确水土保持信用评价主体
水土保持信用评价工作的开展首先需要明确谁来开展评价，通过对环保等其他行业的实践梳理和经验分析，信用评价（管理）主体主要分为两种：一是以部委或者省级行业主管部门作为唯一主体开展统一评价，如原国家环境保护部、国家发展改革委等部委联合印发的《企业环境信用评价办法（试行）》规定信用评价主体为省级环保部门；交通运输部印发的《公路建设市场信用信息管理办法（试行）》规定信息管理主体为交通运输部、省级交通运输部门；住房和城乡建设部印发的《建筑市场信用管理暂行办法》规定信用管理主体为省级住房和城乡建设部门；浙江、甘肃等省份规定水利建设市场信用评价主体为省级水行政主管部门。以部委或省级行业主管部门作为信用评价主体，优点是评价标准统一、权威性高，缺点是信用信息收集难度较大、评价工作量大。二是以地方各级行业主管部门进行分级信用评价和信用信息管理，如湖南、河北、山西、内蒙古等省份的水利建设市场主体信用评价和信用信息管理主体为地方各级水行政主管部门。该模式的优点是信用信息易获取、工作量较小，缺点是标准难以统一、权威性不足。综合分析上述模式优缺点，考虑水土保持信用评价尚处于准备阶段，建议水土保持信用评价由水利部或者省级水行政主管部门统一开展。
明确水土保持信用评价客体
水土保持信用评价是由水行政主管部门主动开展的推进人为水土流失监管的一种方式。因此，划定水土保持信用评价的范围对于准确开展人为水土流失监管尤为重要。根据《关于实施生产建设项目水土保持信用监管“两单”制度的通知》规定，将生产建设项目水土保持市场主体确定为生产建设单位、水土保持方案编制单位、方案技术评审单位、验收报告编制单位、监测单位、监理单位、设计单位、施工单位等。考虑水土保持信用评价制度的功能和目的，建议将前述企事业单位都纳入评价对象范围，以充分发挥该制度的信用监管作用，促进社会治理。
建立水土保持信用评价标准
科学的信用评价标准是开展水土保持信用评价的前提。信用评价标准一般依靠参评单位的信用信息建立指标，并确定评分方法，以此形成评价标准，计算信用得分。考虑水土保持信用信息获取的难度，同时为加强水土保持信用评价的统一性和权威性，建议参评单位的信用信息以各级水行政主管部门在履行水土保持监管过程中掌握的行政许可、监督检查、验收核查、行政处罚等信息为依据。在此基础上，水利部等研究制定全国水土保持信用评价标准。各省级水行政主管部门可会同当地社会信用体系建设牵头部门根据各地特点和工作要求，在全国水土保持信用评价标准的基础上制定更为具体的省级评价标准。已经开展水土保持信用评价的地方，应当做好与全国水土保持信用评价标准的衔接。
规范水土保持信用评价程序
规范的信用评价程序是保证水土保持信用评价机制良好运转的基础。信用评价程序一般包括评价时间、评价周期、结果公示、异议申诉与受理和信用修复等。一是明确信用评价的时间和周期，在水土保持信用评价制度建立初期，评价周期可设置为1年，水利部或者各省根据实施细则，确定日期开展水土保持信用评价工作。二是探索建立评价结果动态调整机制，鼓励各级水行政主管部门及时更新企事业单位的信用信息，并依据更新的信用信息动态调整评价结果，调整周期为至少每年一次，条件允许的地区可开展评价结果实时更新。三是建立水土保持评价结果公示和异议申诉机制，评价主体应通过官方网站、公众号等渠道进行结果公示，同时通过电话等形式将评价结果告知参评单位，参评单位若对评价结果有异议，可在一定期限内提供相关材料并向评价主体申请复核。四是建立信用修复机制，国务院和国家发展改革委都曾发文强调探索建立信用修复机制，信用修复是有前提、有程序、有限度的失信整改，按照“谁评价、谁修复”的原则，评价主体应在失信主体彻底纠正失信行为并履行和承担相应法律责任后按照程序开展信用修复，通过开展信用修复既普及政策法规和诚信知识，又激励有轻微失信的市场主体改过自新、诚信经营，这对于提高全社会的诚信水平有非常重要的意义。
3、切实加强水土保持信用评价的结果运用
水土保持信用评价的目的是创新和完善人为水土流失监管方式、提高监管效能，这就要求在完善信用评价程序的基础上，加强水土保持信用评价结果运用，以信用促监管。
科学划分评价结果等级
水土保持信用评价结果等级的划分是进行人为水土流失分级分类监管和激励惩戒的基础。监管机构需要根据充足的市场信用信息来设定信用评价结果等级，进而合理划分合规风险，分配资源。一是建立水土保持信用评价计分制，评价主体依据水土保持信用评价标准对参评单位计算得出信用评价得分。二是建立水土保持信用评价结果等级制，依据得分结果划分相应信用等级，划分等级可相对细致，从高到低设置4~6个级别，加强评价客体之间的区分度，得分结果有一定差距的评价客体，应当归属不同的信用级别。三是评价结果要能充分反映出评价客体的企业素质、信用情况、偿债能力、经营状况、盈利能力等，对于不遵守相关法律法规等的评价客体要从严从重扣分，危害严重或影响恶劣的可探索使用“一票否决”制，直接评定为“水土保持信用不良单位”。
实行分级分类监管
分级分类监管是信用监管最突出的特点，根据不同企业的不同信用状况实施差别化监管措施，有利于提升监管的精准性和有效性，合理分配监管资源，提升监管效率。《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》提出“推进信用分级分类监管，依照企业信用情况，在监管方式、抽查比例和频次等方面采取差异化措施”。为此，各级水行政主管部门可依据信用评价结果等级，在“双随机、一公开”监管中实施分级分类监管。对于水土保持信用评价等级较高的参评单位，可采用较为宽松的监管方式，降低检查比例和频次；反之，对于水土保持信用评价等级较低的参评单位，可采用较为严格的监管方式，列入重点信用监管范围，加大日常监管力度，提高抽查比例和频次等。分级分类监管一方面降低了守信单位的受监管成本，另一方面提高了失信单位的失信代价。从企业的角度看，企业依法依规改善自己的信用状况，既带来了信誉的提升，同时又降低自己的监管成本。从管理部门的角度看，建立分级分类监管机制，从源头筛选出不同信用级别的单位，有利于降低监管行政成本、提升监管效能。
完善激励惩戒机制
守信激励和失信惩戒机制是社会信用体系运行的核心机制。通过建立激励惩戒机制，正面利用激励措施鼓励参评单位守法诚信，反面利用惩戒措施鞭策参评单位远离失信，做到让守信者一路绿灯、失信者处处受限，促进市场主体优胜劣汰，从而形成引导社会成员诚实守信的正确导向。在实践中，激励惩戒措施应当与水土保持信用评价等级、水土保持信用信息所记载的企事业单位行为的性质、情节和社会影响程度相适应。一是健全褒扬和激励诚信行为机制，根据实际情况实施“绿色通道”和“容缺受理”等便利服务，在实施财政性资金项目安排、招商引资配套优惠政策等各类政府优惠政策中优先考虑诚信市场主体，引导金融机构和商业销售机构等市场服务机构参考使用市场主体信用评价结果对诚信市场主体给予优惠和便利，及时在政府网站等渠道推介宣传诚信市场主体。二是健全约束和惩戒失信行为机制，加强公开，重点是依法依规加强对水土保持领域失信主体的行政性约束和惩戒，从严审核水土保持行政许可审批项目，严格限制申请财政性资金项目等；加强对失信主体的市场性约束和惩戒，及时公开披露失信主体失信信息，并通过统一社会信用代码等方式进行标识，以便于市场辨别失信主体和行为，防范因此带来信用风险；加强对失信主体的行业性约束和惩戒，依法依规实施行业进入。三是构建激励惩戒联动机制，对于典型诚信主体和严重失信主体，通过信息共享推动跨部门、跨区域依法依规对其采取相应的联合激励和惩戒措施。
建立信用评价结果共享运用机制
水土保持信用评价结果共享运用是连接区域间、行业间信用信息互通，构建社会信用体系的重要一环。强化信用评价结果共享运用，能够对企事业单位的信用信息进行有效整合，实现政府部门数据共享，全方面了解企事业单位的信用状况，增强管理的科学性和效率，降低制度性交易成本。一是要广泛公开水土保持信用信息和评价结果，依托各级水行政主管部门官方网站和公众号等渠道及时公布水土保持信用评价客体的信用信息以及信用评价结果。二是加快水土保持部门系统内部信用信息互联互通，研究建立水土保持信用评价支撑平台，各评价主体要及时将参评单位信用信息上传至水土保持信用评价支撑平台，通过平台实现全国、流域和区域水土保持部门之间的水土保持信用信息互联互通、开放共享。三是推进水土保持信用信息同其他部门联合共享，建议其他相关领域应用水土保持信用评价结果。
4、结语
贯彻落实《意见》关于全面实施水土保持信用评价的相关要求，要加快建立水土保持信用评价制度，进一步完善政策制度体系。建议相关部委抓紧研究出台“关于全面实施水土保持信用评价的意见”，完善水土保持领域信用评价顶层设计，指导地方开展水土保持信用评价工作。地方层面，有条件的地区先行开展水土保持信用评价试点工作，围绕信用标准、信用修复、激励惩戒、信用平台建设等重点工作先行先试，组织开展信用评价和信用监管试点示范。在部委推动和地方探索协同发力的基础上，及时总结、提炼、交流开展信用建设和信用监管的好经验、好做法，推动建立完善水土保持信用评价制度。
