新修订的《生态环境行政处罚办法》印发 都有哪些变化需要关注？
近日，《生态环境行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》）正式公布，并将于今年7月1日起施行。相比于原《环境行政处罚办法》（以下简称《办法》），新颁布的《处罚办法》内容更加丰富，除了条款数从82条增加至92条外，相关内容也作了较大幅度的调整。
相比于原《办法》，《处罚办法》修订调整的内容较多，每一条都与环境执法密切相关，值得每一位生态环境人学习领悟。纵观此次修订涉及的相关内容，以下十四个方面较为突出，值得我们重点关注。
01 细化了回避案件的审批要求
关于执法回避并不是此次修订的新内容，原《办法》中就有回避的规定。但是此次《处罚办法》针对原来回避程序缺失的情况，新增了回避的审批流程。
根据《处罚办法》第六条第三款之规定，回避审批程序根据回避对象的不同，区分了三个不同的审批程序：
一是关于“生态环境主管部门主要负责人的回避”，由该部门负责人集体讨论决定。
二是关于“生态环境主管部门其他负责人的回避”，由该部门主要负责人决定。《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（法释〔2020〕3号）第二条规定“被诉行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭”。
参照此规定，此类情形下的“其他负责人”应当是我们通常意义上的副厅长、副局长或者是参与分管的巡视员、调研员、主任科员等单位领导，而不包括作为下级机构的执法局局长等。
三是关于“其他执法人员的回避”，《处罚办法》明确由该部门负责人决定。综合本条关于“主要负责人”“负责人”的不同表述，同时结合《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（法释〔2020〕3号）第二条的规定，此处的“部门负责人”既可以是主要负责人，也可以是副职负责人，或者其他参与分管的负责人。
02 新增了环境行政处罚的种类
《处罚办法》在《行政处罚法》的基础上，新增了“一定时间内不得申请行政许可”“禁止从业”等新的行政处罚种类。值得关注的是，根据《行政处罚法》第十一条等相关规定，法律、行政法规才可以设定相应的行政处罚，《处罚办法》属于部门规章，是不可以设定行政处罚种类的。
但《处罚办法》第八条新增的相关行政处罚并非凭空创设，而是对现有环保法律法规中相关行政处罚的总结提炼。如“一定时间内不得申请行政许可”，该处罚种类提炼自《排污许可管理条例》，其第四十条规定“排污单位以欺骗、贿赂等不正当手段申请取得排污许可证的，由审批部门依法撤销其排污许可证，处20万元以上50万元以下的罚款，3年内不得再次申请排污许可证”。在执法过程中，还是要对照具体的环保法律法规开展行政处罚，避免简单依据《处罚办法》确定处罚种类。
03 延长了环境执法的立案及办理期限
原《办法》规定，违法行为在初步审查后要“在7个工作日内决定是否立案”。由于规定时间较短，以往执法实务过程中，出现了不少立案超期被“确认违法”的情况。此次《处罚办法》第十八条在原有的基础上将立案时间进行了延长，调整为“十五日”，并且规定在特殊情况下，还可以“延长十五日”。相比于原有的规定，新的办法施行后各地执法立案的时间将更加宽裕。
在办理期限方面，《处罚办法》第五十七条规定，原则上仍然要“九十日内”作出处理决定。但是此次修订文件新增了“延长期限”的相关规定，在客观情况导致无法按期办结的情况下，可以延长两次，最长延长期限均为“三十日”，环境执法办案的期限更加宽松。
值得关注的是，尽管《处罚办法》明确了特殊情况下的立案期限和办理期限延长。但关于立案中具体的“特殊情况”包括哪些情形，《处罚办法》没有明确，从执法的角度，如案件承办人感染新冠病毒等合理性理由即可。在两个期限延长时，关键要注意履行好“负责人批准”的程序，执法实务过程中最好以《延长立案期限／办理期限审批表》等形式予以体现，避免程序违法。
04 新增了请求其他行政机关调查协助的内容
《处罚办法》在以往强调生态环境系统内部协助的基础上，在第二十二条新增了请求“其他行政机关协助调查取证”的内容。尽管主要内容来自《行政处罚法》第二十六条的相关规定，但《处罚办法》对相关内容进行了进一步细化，明确具体请求协助的形式可以是“向有关机关发送协助调查函，提出协助请求”。对于基层生态环境部门而言，此类规定更具有操作指导性，客观上解决了生态环境部门信息获取难的问题。
需要注意的是，对于“协助调查取证”的限制也是明确的，即“办理行政处罚案件时”才可以提出类似协助调查取证的请求。在具体执法实务中，生态环境部门可以在发送协助调查函时，附加提供违法行为立案登记表、违法行为调查材料等形式，向有关行政机关提出申请，以保障协助调查配合实效。
05 细化了现场检查（勘察）笔录相关的记载内容
《处罚办法》第二十八条第二款新增了现场检查（勘察）笔录具体记载内容等信息。相关信息内容可以区分为四类：
一是调查的基础信息，即“现场检查起止时间、地点”等。需要注意的是，一般执法中容易出现有开始时间，没有结束时间的情况。现有规定明确要载明“起止时间”，今后执法过程中需要特别关注。
另一个值得注意的方面是，个别执法人员习惯在现场检查、调查完毕之后再统一制作笔录、填写相应的起止时间。在此类情况下，要注意据实填写，避免勘察笔录、调查笔录等在时间上出现逻辑矛盾，如同一执法人员在相同时间内开展了不可能同时从事的工作等。
二是相关人员信息，包括“执法人员基本信息，当事人或者有关人员基本信息”。
三是执法程序性信息，即“执法人员出示执法证件、告知当事人或者有关人员申请回避权利和配合调查义务情况”。执法实务中，执法人员通常能够履行此类程序性要求，但新的规定要求执法人员将此类程序性信息书面化，要能够在相应笔录中看到相关内容记载。
四是现场调查情况，即“现场检查情况等信息”。最终，要求相关人员履行签名或盖章等要求。
从相关内容看，该相关规定并不复杂。考虑到现有检查（勘察）笔录多为制式模板，各地需要组织对现有执法笔录相应模板进行调整完善，确保相关信息在模板中均有体现。
06 新增了监测（检测）报告的告知义务
监测（检测）报告是生态环境执法中重要的证据形式之一，也是在不少环境违法中判断是否造成环境危害后果的主要依据。但在以往执法中，是否需要将监测（检测）报告单独向行政相对人送达并没有明确的规定。不少地方从减少争议、减轻执法负担的角度，仅仅是在处罚文书中将相关监测（检测）结果告知当事人。
此次《处罚办法》第二十九条第三款对此作出了明确规定，要求“生态环境主管部门取得监测（检测）报告或者鉴定意见后，应当将监测（检测）、鉴定结果告知当事人”。
从规定内容看，该条建立了监测（检测）报告告知制度。在时间上，应当是“取得监测（检测）报告或者鉴定意见后”，即生态环境部门获取相关意见后就应该告知，而不宜按照以往在处罚时才告知的方式；在告知内容上，还涉及提供完整监测（检测）报告，亦或提供相关监测（检测）结果的问题。
从该条规定看，仅仅提供“监测（检测）、鉴定结果”即可。但考虑到监测（检测）信息记录载体等问题，建议在执法实务中提供完整监测（检测）报告，毕竟其中还涉及监测（检测）采样以及结果判定等标准适用问题；在告知形式上，建议参照处罚文书送达制度，通过送达回执等形式，固定告知的过程。
07 新增中止调查、终止调查等相关规定
原《办法》关于行政处罚的办案期限是一个“不变期限”，除“听证、公告、监测、鉴定、送达等时间”不计入期限外，行政处理决定要求在3个月内作出。客观上，此类规定有利于保证行政行为及时作出，但也忽视了现实中可能存在的问题，比如案件需移送刑事部门先行处理、新冠疫情等阻断执法调查等情形，直接导致了部分案件在办理过程中出现超期的情况。
此次《处罚办法》第三十五条、第三十六条分别就中止案件调查、终止案件调查作出了规定，并详细列出了具体情形。
由于涉及具体办案的期限计算，中止案件调查必须要在案卷中做好留痕工作。一是在决定形式上，《处罚办法》要求“经生态环境主管部门负责人批准”。尽管口头审批似乎不违反相关规定，但考虑到行政诉讼中行政机关举证责任倒置的问题，还是要在案卷中对批准行为予以留痕，因此建议执法过程中遇到需要中止的案件，通过中止案件调查审批表等形式进行。
二是在审批权限上，明确为“部门负责人”，综合《处罚办法》全文关于“主要负责人”“负责人”的不同表述，同时结合《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》相关规定，此处的审批人同样可以是主要负责人，也可以是副职负责人。
三是在决定依据上，需要提供相关的佐证材料附卷备查。如“涉及法律适用等问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的”等情形，在办案过程中应当形成相应的请示报告等材料。
四是从闭环管理上，因为涉及重新启动期限的确定，最好以恢复案件调查审批表等形式予以体现。当然，对于请示报告答复等有明确期限的案件中，在没有恢复案件调查审批表的情况下，此类期限可以作为恢复案件调查的判断依据。
关于终止调查，《处罚办法》第七十七条已经将该情形确定为可以结案的条件之一，执法人员按程序办理结案即可。
08 明确并统一了陈述、申辩以及听证的期限
陈述、申辩以及听证权是行政相对人的重要权利。然而，原《办法》中虽然有陈述、申辩以及听证等相关权利表述，但并没有规定具体的申请期间。在以往实务中，生态环境部门主要根据原国家环保总局《关于实施行政处罚时听取陈述申辩时限问题的复函》（环函〔2006〕262号）中规定的期限确定，即“将当事人陈述和申辩的时限规定为自接到事先告知书之日起七日”。
而另一方面，在听证时间确定上，则根据《行政处罚法》第六十四条相关规定确定，即“在行政机关告知后五日内提出”。在以往执法实务中，两类期限极容易混淆，增加了执法负担。
此次《处罚办法》结合《行政处罚法》等相关规定，在四十四条、四十七条分别明确了陈述、申辩以及听证的申请时间，均明确为“收到告知书后五日内”，实现了两个时间的统一。结合《处罚办法》第九十条第二款之规定，“期间开始之日，不计算在内”。陈述、申辩以及听证的期限应当为收到处罚告知书以后，次日起的五个工作日内。
考虑到各地原处罚文书模板中均已有相关表述，在2023年7月1日《处罚办法》施行后，各地要及时做好制式文书中相关法规依据及期限的调整。
09 新增了法制审核的相关要求
原《办法》并没有就法制审核作出专门的规定。此次《处罚办法》结合《行政处罚法》相关规定，对法制审核以专门章节的形式，就法制审核的范围、审核内容、审核形式以及审核意见作出了明确而详细的规定。
在审核范围上，基本上与《行政处罚法》确定的法制审核范围保持了一致。从相关规定可以看出，并非所有的环境行政处罚案件都需要开展法制审核。但从基层环境执法实务的角度，在条件具备的情况，对每一个案件都开展法制审核有利于更好地规范案件办理。
在审核形式上，《处罚办法》明确法制审核以“书面审核”为主，这也是基层生态环境部门通常采用的法制审核方式。除此之外，明确了“召开座谈会、专家论证会”等法制审核形式。此类情况下，建议以会议纪要或者书面的法制审核意见等形式呈现。
同时，《处罚办法》第五十一条第二款明确了进行法制审核时，“可以请相关领域专家、法律顾问提出书面意见”。一个值得探讨的问题是，在此情况下的相关领域专家、法律顾问提出的书面意见是否能直接代替生态环境主管部门的法制审核意见，而这对于机构内部没有符合条件的法制审核人员尤为关键。但单从该款规定并不能得出明确的结论。
参考《国家信访局法律审核工作办法（试行）》（国信办发〔2019〕12号）第十二条相关规定，“委托法律顾问或者公职律师审核的，法制工作机构需对审核意见进行确认”。因此，建议从严谨的角度，如果完全委托专家、法律顾问提出意见，建议履行相应的内部确认程序。
在审核结果上，《处罚办法》第五十一条第三款明确了法制审核三类不同的处理意见：一是没有问题的，同意；二是有风险可以改进的，提出改进或完善的建议；三是有风险无法改进的，提出不同意的审核意见。
作为基层执法部门需要关注的是，今后法制审核要根据前述规定写明具体的处理意见，而不宜以简单的法制审核人员签名代替法制审核意见。
10 明确了情节复杂或者重大违法行为的具体情形
《行政处罚法》第五十七条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”。但《行政处罚法》并没有就“情节复杂或者重大违法行为”作出具体规定。
在生态环境垂直改革后，县级生态环境主管部门调整为市局派出分局，成为设区市局的派出机构。在此情况下，原来由县局自行决定的重大处罚案件均需由设区市局集体讨论决定。
此前由于没有“情节复杂或者重大违法行为”的具体认定标准，基层生态环境部门只能参照原《办法》关于“较大数额”的相关规定，将“对公民人民币5000元以上、对法人或者其他组织人民币50000元以上”的处罚作为重大违法行为对待，不少设区市局每月需集体审议重大案件数百件，严重影响了执法办案的效率。
此次新的《处罚办法》第五十二条第二款确定了“情节复杂或者重大违法行为”的五种情形，其中将拟罚款、没收违法所得、没收非法财物数额“五十万元以上的”才作为重大违法行为对待。在此情况下，各地生态环境部门可以改变以往大部分案件均要上报市局审议决定的局面，由各县局自行决定。同时，该条规定还解决了以往横向部门或相关单位要求认定具体环境违法行为是否属于重大违法行为认定依据不足的问题，为出具相关证明提供了依据和支撑。
值得关注的一个细节是，在《处罚办法》第五十二条第二款中虽然将“拟责令停产整治、责令停产停业、责令关闭、限制从业、禁止从业”作为“情节复杂或者重大违法行为”对待，但并没有将“限制开展生产经营活动”列入其中。考虑到“限制生产”在污染物超标排放案件中的常态化运用，此种制度安排有利于简化类似案件的办理流程。
11 细化了处罚决定书制作的相关要求
以往，关于轻微免罚是否需要制作处罚文书并没有明确的规定。此次《处罚办法》更加强调执法的闭环管理，第五十五条第三款规定“符合本办法第五十三条第二项规定（注：即违法行为轻微免罚）的情况，决定不予行政处罚的，应当制作不予行政处罚决定书”。值得探讨的是，在制作不予行政处罚决定书之前，是否需要先向当事人作出“不予行政处罚决定告知书”。《处罚办法》对此没有明确的规定。
但是先行作出“不予行政处罚决定告知书”似乎更为合理。一是从法理上看，不予处罚确立了行政相对人违法行为的存在。不予处罚的认定，建立在违法行为事实存在的基础上，只不过可能基于情节轻微而免予处罚。在此情况下，行政相对人可能对于违法事实本身，包括该违法行为依据的证据、法律定性、原拟处罚裁量等提出异议。
二是从执法实务看，不予处罚并非真正地对行政相对人没有影响。《处罚办法》第四十一条第一款第六项规定，行使处罚裁量权应当考虑“当事人是初次违法还是再次违法”。
在不予行政处罚的情况下，行政相对人下一次可能出现的违法就有可能因为本次不予处罚决定而无法认定为“初次”，进而可能影响后续自由裁量，包括“首违不罚”等制度的适用。基于前述考虑，建议在不予处罚决定之前，先行作出不予处罚告知书。
在处罚文书内容上，新的《处罚办法》更加强调说理式执法。《处罚办法》第五十六条在原有规定基础上，对处罚文书的内容进行了补充和细化，新增要求载明“当事人陈述、申辩的采纳情况及理由；符合听证条件的，还应当载明听证的情况”“行政处罚裁量基准运用的理由和依据”。
从这些规定中可以看出，新的规定更加强调执法人员撰写说理式文书，对于当事人陈述、申辩的相关理由是否采纳，都要给出明确的说法；对处罚金额的确定，考虑了哪些相关因素，都要在法律文书中进行交代。这也有利于增强环境执法行为的认同，减少复议、诉讼的产生。
为了保障处罚文书的规范性，《处罚办法》第八十五条构建了处罚文书“补正（更正）制度”，该条规定“处罚决定有文字表述错误、笔误或者计算错误，以及行政处罚决定书部分内容缺失等情形，但未损害公民、法人或者其他组织的合法权益的”，应当补正或者更正。从规定内容看，补正更加侧重于缺失内容的补充，而更正侧重于错误内容的修正。
该条设置了适用补正（更正）的前提是“未损害公民、法人或者其他组织的合法权益”，但并没有明确具体的适用情形。从通常的理解看，可以从对当事人实体权益是否造成影响的角度进行，如补正（更正）的内容应当不改变原有的处罚决定。如涉及处罚决定内容的变更，建议通过自我纠错形式重新作出处罚决定更为合适。
在处罚文书送达上，此次《处罚办法》参照《行政处罚法》《民事诉讼法》等相关法律规定，拓展了处罚文书的送达形式，在第五十九条新增“电子送达”方式，并在第六十条就电子送达的相关要求进行了明确。运用电子送达的前提在于取得当事人的确认，并签订确认书。同时，为了避免邮箱投递失败等问题，建议采用电子送达的方式，与当事人通过电话、短信等形式进行确认。
12 完善了处罚文书信息公开的相关要求
《处罚办法》以专门章节的形式，从第六十一至第六十六条，对信息公开作出了专门规定，明确了信息公开的内容、不予公开的情形、公开时间、个人隐私保护以及信息公开的撤回等内容。
在以往执法实务中，关于处罚文书如何公开，特别是公开的具体呈现形式上有一定争议，是以处罚文书原文进行公开，还是可以通过摘要的方式条目式公开，相关法律法规并没有明确规定。从《处罚办法》第六十二条的规定看，今后的处罚文书公开可以选择摘要的方式条目式公开，即以表格形式公开相关的处罚内容。
当然，如果继续选择通过公开处罚文书全文的形式也不违反《处罚办法》的规定。只不过需要注意的是，如果选择全文公开，需要对照六十四条规定，隐去居民身份证号码、银行账号等信息。同时，在处罚文书被变更、撤销等情形下，《处罚办法》第六十六条明确了“三日内撤回”的规定。
尽管处罚文书信息公开的内容较以往有了很大完善，但遗憾的是，处罚决定公开期限并没有完整的规定，主要是缺少正常公开信息的“撤回”。
目前，可以参考的是今年5月国家发改委制定出台的《失信行为纠正后的信用信息修复管理办法（试行）》，尽管前述办法主要适用于“信用中国”网站等信息的修复管理，但生态环境部门可以借鉴。前述办法第十五条规定“行政处罚信息最短公示期为三个月，最长公示期为三年”；“最短公示期届满后，方可按规定申请提前终止公示”。在此情况下，各地生态环境部门可以借鉴相关规定，确定本地环境处罚决定在生态环境系统网站的公示期限，确保当事人能够及时修复失信信息。
13 优化了环境行政处罚的结案要求
《处罚办法》在原有规定基础上，进一步优化了行政处罚案件结案要求。
一是完善了结案审批制度。原《办法》并没有明确在结案时应当履行何种程序。此次《处罚办法》第七十七条规定，符合结案情形的，“经生态环境主管部门负责人批准后予以结案”。这将有利于改变以往部分地区存在的结案不规范情况。作为基层生态环境部门，需要结合新的规定，制作设计相应的结案审批表，规范结案行为。
值得关注的是，现有《处罚办法》对立案后作出处理决定的时间作出了规定，但对结案的时间并没有明确要求。各地生态环境部门可以结合本地实际，细化符合结案条件的情形下多久需要办理结案的规定，更好地规范执法结案行为。
二是优化了处罚的结案要求。在这方面，最为显著的调整是将原结案要求中“行政处罚决定依法强制执行完毕的”内容调整为“生态环境主管部门依法申请人民法院强制执行行政处罚决定，人民法院依法受理的”。应该说，此类调整更加切合执法的实际。
以往部分案件申请法院执行后，因为当事人没有履行能力等原因，导致案件长期无法执行到位，也使得该类案件一直无法结案。此次将结案的条件放宽为人民法院受理强制执行申请，有利于促进基层更好地完善结案管理。但从实务的角度，考虑到法院执行情况毕竟属于案件材料的一部分，对于短期内能够执行到位的案件，建议仍然将相关材料附卷作为结案证明。
除此之外，《处罚办法》还新增了“案件终止调查”“案件移送，且依法无须由生态环境部门再作出行政处罚决定”等两类可以结案的情形。除了今后对照执行外，各地生态环境可以根据该相关规定，对以往长久未结案件办理结案手续。
14 完善了违法所得的计算方式
原《办法》中规定“当事人违法所获得的全部收入扣除当事人直接用于经营活动的合理支出，为违法所得”。从制度设计看，该相关规定似乎更契合实际。但在具体落实过程中，给基层执法带来了不小的困难。由于当事人不愿配合等因素，执法人员往往难以准确界定“经营活动的合理支出”，甚至在部分案件中当事人举证证明经营活动的支出超过了违法所得，导致无法没收违法所得。
2021年7月15日施行的《行政处罚法》对违法所得重新进行了界定，该法第二十八条规定“违法所得是指实施违法行为所取得的款项”。但该条又同时规定“法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定”。因此，彼时并未能彻底解决违法所得计算的问题。此次《处罚办法》的规定与《行政处罚法》实现了统一。
今后，计算违法所得更加方便，只要以违法行为人所取得的所有款项计算，而无需考虑行为人在实施违法行为时付出的合理成本等因素。应该说，该条规定进一步方便了行政执法，也减少了行政监管过程中的争议。
应该说，此次《处罚办法》修订涉及的条款较多、涉及的内容也较广，除了本文谈及的十四个方面内容外，根据《行政处罚法》《行政强制法》等相关规定，《处罚办法》还对新旧法律适用规则、行政处罚从轻或减轻情节、行政处罚听证组织程序、强制执行等方面进行了增补完善，需要我们进一步学习研究，以更好地抓好办法的理解和适用。
