水生态20年：从污染防治到三水统筹
1、新时代水生态内涵
中国水污染防治工作起源于20世纪70年代官厅水库的治理，但大规模、系统性地治水是在1996年《水污染防治法》颁布之后，主要以水环境质量改善为核心。
2021年，《重点流域水生态环境保护“十四五”规划》创新性提出以水环境、水资源、水生态“三水”统筹的水生态环境保护框架思路，从水量、水质、生物生态角度分析问题，实现对水域生态系统的整体保护和系统修复。
在中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，明确提出“到2035年，人均国内生产总值达到中等发达国家水平；生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。”
从这个角度分析，水生态环境根本好转至少包含3方面内涵：
一是从国际看，水生态环境质量要与经济社会发展水平大致相当，达到或优于中等发达国家水平。不光光是水质，还包括“三水”中的水资源、水生态。
二是从国内看，老百姓获得感、幸福感、安全感明显增强，能够满足人民群众对高品质水生态环境的需求。全国普遍呈现美丽河湖景象，不同地区河湖“各美其美”。
三是从问题导向看，影响水生态环境改善的城乡面源污染防治、以蓝藻水华为代表的水生态保护修复等制约性问题得到有效解决。污水直排乱排偷排问题解决，黑臭水体全面消除。
从“三水”角度阐述美丽中国的“美丽”内涵，一是水质好，消除水污染；二是流量足，表现为水体流动、安全流场；三是生态美，表现为生物物种丰富、水生态安全格局稳定、水生态系统功能健全；四是群众喜，变现为人与自然和谐共生，老百姓参与度、满意度高。
也即生态环境部所提：有河有水、有鱼有草、人水和谐。
2、水生态发展脉络
从大的层面来说，水生态环境保护工作可分为两个发展阶段：污染防治→三水统筹。
从不同的历史时期来看：
“九五”“十五”以点源控制为主，遏制水污染恶化趋势；
“十一五”提出责任“五到省”要求，实行水环境保护目标责任制；
“十二五”以分区防控——污染减排——风险防范为主线；
“十三五”坚持污染减排与生态扩容并重，“水十条”、碧水保卫战等持续推进我国水环境质量大幅改善；
“十四五”治水目标：有河有水、有鱼有草、人水和谐
3、三水统筹，水生态任重道远
截至2020年底，全国295个地级及以上城市共有黑臭水体2914个，消除数量2863个，消除比例98.2%；全国开展营养状态监测的110个重要湖库中，轻度、中度、重度富营养状态分别为23.6%、4.5%和0.9%。
“保好水、治差水”取得明显成效，但也应清醒地认识到：我国水生态环境保护面临的结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，与美丽中国建设目标要求仍有不小差距。
2020年，全国地表水“十四五”国控断面仍存在1.9%的劣V类水质，城乡面源污染防治瓶颈问题亟待突破，城镇污水收集率仅为60%左右，老城区、城中村等管网质量不高，污水厂进水污染物浓度偏低，汛期污水直排现象仍然普遍存在。
我国七大流域生物多样性多年来持续下降，水生态系统结构和功能退化。2017年，中国濒危鱼类134种，受威胁两栖动物176种，占总数的43.1%；根据《中国环境状况公报》，重要湖库蓝藻水华暴发风险仍未得到有效控制，2020年富营养湖库由2016年的23.1%上升为29.0%。
“三水”统筹的系统治理格局尚未形成，水生态环境保护目标和任务尚未协调统一，破除部门藩篱、建立协同协作管理机制仍需努力。人民群众对环境问题的举报投诉仍然高位运行，水生态保护修复刚刚起步，监测预警能力有待加强，相应法规仍需进一步完善。
4、与国外比，水生态差距最大
2035年美丽中国目标为水生态环境保护提供了方向指引与重大机遇。拿“三水”去对标国际，我们还有很多工作要做。
①水环境：与发达国家基本相当
按照DO、BOD、TP三项理化指标评价，2019年我国I~III类水比例为85.6%，美国、德国、英国、法国、欧洲平均分别为85.7%、90.1%、88.3%、92.5%、80.6%。
从1970—2019年各国水环境质量变化趋势看，我国近10年的水质改善速度远超欧美发达国家水平，从某种程度上我国用10多年的时间，水质理化指标基本实现了与发达国家相当。
②水资源：与发达国家尚有差距
水生态系统的水资源保障主要以生态流量指标进行衡量。生态流量是指维系水生态系统结构和功能完整性、系统性、稳定性，保障人类生存与可持续发展的合理需求，需要保留在河流、湖泊内的流量。
美国、澳大利亚等国家在2000年前后就从珍惜濒危鱼类、鸟类、湿地等生态保护目标方面，考虑水资源优化配置和生态流量需求，如美国萨瓦纳河21世纪初制定《生态流量实施方案》，确定了生态流量的量级、季节性、频率、持续时间等管理要求。
我国刚处于起步阶段，水利部门在2014年颁布实施了《河湖生态需水计算规范》和2020年《关于做好河湖生态流量确定和保障工作的指导意见》，但实施效果尚需时间检验。据水利部门对七大流域180个断面进行评估，其中生态流量“不满足”要求的断面有64个，占36%。
③水生态：与发达国家差距较大
美国、欧盟从20世纪80年代就开始强调水生态保护修复并先后开展了监测评价工作，相关管理法规也日趋完善。如欧盟2000年颁布了《欧盟水框架指令》，以恢复水生态系统的结构和功能为核心目标，并以6年为一个周期，对生物指标、水文指标、理化指标等进行监测评估。美国《清洁水法》要求进行生物状况评价。
总体上，我国水生态保护工作还在起步阶段，有关水生态的监测及评价体系还有待完善。
5、未来15年，三水统筹的建议
基于美丽中国“生态环境根本好转”和“美丽”内涵分析，站在2035年前的15年尺度上，提出我国未来“三水”统筹的水生态环境保护战略框架建议：
①突出水生态保护的目标指引
河湖水生态问题是一个历史性、持续性问题，在水环境质量取得积极成效的基础上，要积极推进水生态保护修复工作。
水生态保护应以各流域水生态系统结构和功能恢复为目标，以重要生境、生物资源保护与恢复为抓手，针对不同流域水生态系统面临的问题及症结，全面改善河湖水生态状况。
在具体实践中，应按照水生态健康要求，涵盖水质、水量和水生态三方面指标，引导推进从理化指标表征的水质改善向“三水”统筹的水生态健康恢复转变，研究制定与水深该系统保护目标相协调一致的水环境治理、水资源保障和水生态保护修复方案。
②明确流域水环境管控的空间基础
河湖岸线、水功能区、水源涵养区、生态缓冲带等是水生态空间的具体体现，“十二五”以来建立的流域—控制区—控制单元的分区管理体系，为各类水生态空间的整合提供了空间基础。
宏观层面，鼓励将国家控制单元继续划分更小的控制单元，对3646个国控断面的水生态环境保护责任落实到各级行政区，加强省控、市控、县控断面的管控，逐步推进水质、水量和水生态的同步监测。
微观方面，深化排污口设置和监督管理改革，将入河排污口管理作为打通水陆的重要环节，追踪溯源落实企事业单位治污责任。
总体上在宏观和微观两个层面，着力解决“问题在水里，根子既在岸上也在水里”的管理瓶颈问题。
③深化“三水”统筹兼顾的系统治理
“三水”统筹是全面改善水生态环境的根本路径。坚持“山水林田湖草生命共同体”理念，坚持污染减排与生态扩容两手发力，构建水环境、水资源、水生态统筹兼顾、多措并举、协调推进的格局，力争到2035年“清水绿岸、鱼翔浅底”美丽河湖景象普遍呈现。
④完善治理能力现代化的政策制度
建议未来进一步健全多元共治的政策制度保障机制。
一是健全党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众参与的环境治理体系，构建一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制。
二是精准、科学制定差别化管控要求，合理设置过渡期，引导重点行业、重点区域绿色发展；强化综合治理、系统治理、源头治理，推动陆域海域污染协同治理。
三是健全财政资金投入机制，健全流域横向生态补偿、绿色农业补贴等政策。
四是加强蓝藻水华、城乡面源污染防治、生态流量管理等重难点问题的科学研究。
五是统筹水环境、水资源、水生态、气象、航运等相关监测资源，健全相关部门之间的数据共享机制，建立水生态环境大数据平台。
六是构建全民行动格局，推动美丽河湖保护与建设。
