违法排放水污染物 法律适用困惑如何解？
2022年6月，某生态环境执法大队收到监测部门移交的某公司废水在线监测数据异常情况报告单。报告单显示，该公司污水处理站总排口（DW011）在某日17时至19时，站点的COD小时值浓度超标，当天该站点COD日均值浓度为88.86mg/L，超过排污许可证规定的DW011排放口COD许可排放浓度60mg/L的限值。经调查，废水排放期间该公司在线监测设施处于正常运行状态，执法人员以涉嫌“超过许可排放浓度排放污染物”为由，发起立案调查。
在案件调查期间，有执法人员提出，该公司的行为同时涉嫌“超过排放标准排放水污染物”，应以超标排污为由，发起立案调查。为厘清二者关系，试作分析如下。
持“超过排放标准排放水污染物”观点的同志认为，超标排污适用的是《水污染防治法》，该法是具有更高效力的上位法，应当上位法优先。《水污染防治法》第十条规定，“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”，并规定了十万元以上一百万元以下的罚款处罚。
持“超过许可排放浓度排放污染物”观点的同志认为，《排污许可管理条例》的法定罚款下限高于上位法，处罚较重优先，应适用条例的相关规定。《排污许可管理条例》第十七条第二款规定，“排污单位应当遵守排污许可证规定，按照生态环境管理要求运行和维护污染防治设施，建立环境管理制度，严格控制污染物排放”，第三十四条规定，超过许可排放浓度、许可排放量排放污染物的，处二十万元以上一百万元以下的罚款。
在案件实际办理中，环境执法机构在认真分析、征询专家意见，参考环境部典型案例的基础上，适用了《排污许可管理条例》第三十四条“超过许可排放浓度排放污染物”的有关规定，一是因为适用《排污许可管理条例》不抵触上位法优先原则。《排污许可管理条例》于2020年12月9日通过，2021年3月1日起施行，而《水污染防治法》于2017年6月27日修正通过，2018年1月1日起施行。立法部门在立法时，已对相关规定进行充分考虑。《排污许可管理条例》虽为行政法规，但在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定了具体要求，未突破上位法的规定。
二是适用《排污许可管理条例》符合新《行政处罚法》的相关规定。《行政处罚法》第二十九条第二款规定，“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。《排污许可管理条例》对“超许可排放浓度限值”的排放行为规定20万到100万的罚款幅度，《水污染防治法》对“超标排放污染物”规定10到100万的罚款幅度。对于“超许可排放浓度限值”的违法排污行为，即使同时构成“超标排放污染物”的排放行为，也应依据《排污许可管理条例》的规定查处。
三是适用《排污许可管理条例》符合“一证式”监管要求。生态环境部发布《关于构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系实施方案》，大力推动实施排污许可“一证式”管理，突出精准治污、科学治污、依法治污，提升生态环境监管效能。据此，上海市生态环境局印发《上海市固定污染源生态环境监督管理办法（试行）》，其中规定“重点监管和一般监管对象中，对已核发排污许可证的固定污染源主要实施依证监管，法律法规规章另有规定的，从其规定；对未核发排污许可证的固定污染源，实施依法监管”。
值得注意的是，生态环境部于2021年11月17日公布的《各地排污许可违法违规典型案例（第一批）》中，广西壮族自治区南宁市鑫诺陶瓷有限公司超许可排放浓度排放大气污染物案也适用《排污许可管理条例》的相关规定。该案例具有明确的指导意义。
当然，如果当事人未取得排污许可证或者排污许可证未明确规定许可排放浓度限值的违法排放行为，仍应依据《水污染防治法》《大气污染防治法》等法律规定进行查处。
作者单位：上海市生态环境局执法总队法制科
