全国首部全行政区域水生态环境保护法规出炉 对地方立法有何启发？
水生态环境保护是碧水保卫战向纵深推进的重点。最近，常州传来了好消息。
《常州市水生态环境保护条例》（以下简称《条例》）于近日发布，自2023年5月1日起施行。这是常州市首部水生态环境保护综合性法规，也是全国首部全行政区域水生态环境保护法规。
《条例》共设七章六十条，包括总则、规划与管控、水生态保护与修复、水污染防治、监督管理、法律责任和附则。
记者从江苏省常州市生态环境局了解到，早在2016年常州市获得地方立法权开始，就有了起草《条例》的打算，彼时这部法规的名称还是《常州市水环境保护条例》，2021年拟定为《常州市水生态环境保护条例》。从水环境更名为水生态，能够反映出我国水生态环境保护现实需求的变化。同时，这部地方性法规在立法思路和立法理念上的超前性和创新性，也将为其他地方探索水生态环境保护带来一些启发。
更名的背后——“我们必须转变”
“水生态环境保护由过去以污染治理为主， 转向水资源、水生态、水环境‘三水’统筹。新形势下，我们的治水思路必须转变。”常州市生态环境局总工程师徐圃青表示。
作为《条例》的牵头起草人之一，徐圃青说，无论是国家政策变化还是地方实际需求，都让常州必须迈出这一步。
生态环境部部长黄润秋在2023年全国生态环境保护工作会议上的工作报告中指出，健康的水体，不仅要有好的水环境指标，还应该有健康的水生态系统。要着力推动水生态环境保护向水资源、水环境、水生态等流域要素系统治理、统筹推进转变。
前不久，生态环境部举行2月例行新闻发布会，生态环境部水生态环境司司长黄小赠指出，尽管我国水生态环境保护工作取得了显著成效，但仍然面临诸多瓶颈制约和挑战，如水生态环境治理能力有待提升，蓝藻水华、水生态失衡问题依然存在。
具体到常州市的情况来看，作为长江三角洲地区中心城市之一，北携长江，南衔太湖，京杭大运河穿城而过，辖区内还有“两湖”——滆湖和长荡湖。水资源丰富，水生态问题也较为典型。徐圃青介绍，虽然近年来常州市水环境理化指标明显提升，但重点湖泊由于生态系统退化，目前仍为Ⅳ类—Ⅴ类，蓝藻水华多发频发等问题亟待解决，湖泊水质不达标、水生态系统退化成为突出短板。
“《长江保护法》颁布实施，《水污染防治法》《江苏省水污染防治条例》《江苏省太湖水污染防治条例》相继修订，国家和省级层面对水生态环境保护工作提出了更高要求。为贯彻落实上位法，亟需结合常州市实际情况，制定《条例》来细化法律规定。同时，弥补上位法宏观性强、微观性不足的缺陷，将多年来常州市在水生态环境保护工作中积累的一些好经验、好做法进一步规范化、法制化。”徐圃青说。
“一定要体现地方特色”
“制定地方法规，就是要实操性强，对实际问题的解决有直接帮助。”常州市生态环境局政策法规处副处长芮莺华说。
芮莺华也是《条例》的起草者之一。《条例》自有雏形开始，4年间历经数轮修改。芮莺华说，《条例》起草时可参考借鉴的内容不多，“我们把握的原则就是问题导向。”
记者注意到，在第三章水生态保护与修复中，第二十八条规定常州市域内滆湖、长荡湖湖体周边区域实行滨湖生态空间管控，划定了具体范围并附图予以明确。第二十九条强调滨湖生态空间内禁止开发性、生产性建设活动，现有农村居民点外不得新增集中居民点。第三十条要求“两湖”湖体及其滨湖生态空间内，垃圾、污水应当做到全收集、全处理。
实行滨湖生态空间管控，是《条例》制定过程中争议和关注的焦点。
记者了解到，滆湖、长荡湖在常州市辖区内，长荡湖是正式饮用水源地，滆湖是备用饮用水源地，两湖的重要性不言而喻，生态空间管控势在必行。然而，两湖所在的武进区、金坛区民营经济相对发达，有不少规划和建设项目。“老问题又来了——生态环境保护和经济发展如何平衡？”
经过大量的研究、论证及现场勘测，各方最终达成共识，支持实行滨湖生态空间管控，同时，在范围界定时也预留了一些必要项目的建设空间。
滆湖滨湖生态空间范围示意图
长荡湖滨湖生态空间范围示意图
事实上，湖泊生态环境保护是当前工作的重难点之一。在生态环境部2月例行新闻发布会上，黄小赠指出，我国湖泊众多，由于自然环境、资源禀赋、生态功能等不同，决定了不同湖泊的保护目标、治理任务和技术路径差异性比较大。湖泊生态环境保护目前有两方面难题：一是城乡面源污染短板未有效突破，二是长期的高强度开发导致部分湖泊生态系统失衡。接下来，生态环境部将重点深化流域污染防治；大力推进生态保护修复，强化湖泊生态空间管控；扎实做好水华防控工作。另外，记者注意到，积极探索推进水生态监测评价考核也是湖泊治理的有效路径。
以上提及的湖泊生态环境保护的工作重点，在《条例》中均能看到不同程度的呼应。
例如，《条例》对水生态环境监测进行了具体规定。第十五条指出，常州市实行水生态环境监测制度。水生态环境监测包括：水位、流速、流向、泥沙含量等水文指标；鱼类、大型底栖无脊椎动物、浮游生物、着生生物、大型水生植物等水生生物，以及以鱼类为食的鸟类；地表水水质理化指标；地下水水位、水质理化指标；土地利用类型数据；其他需要监测的内容。此外，《条例》还提出多部门建立监测数据共享机制。
《条例》第五十五条对水生态监测评价考核有所探索：市、县级市（区）人民政府每年在向本级人民代表大会或者其常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况时，应当含有水生态环境保护、水生态环境监测相关内容。
《条例》第四十六条规定了对蓝藻水华的应对：市、县级市（区）人民政府应当健全本区域内湖泊、水库水体蓝藻水华暴发应急机制，增强应对处置能力。生态环境主管部门应当会同水行政等部门，编制蓝藻水华暴发应急预案，报本级人民政府批准后实施。鼓励运用生物控制等技术成熟、安全可靠的方法对蓝藻水华进行生态防治。
细致入微 与时俱进
浏览《条例》全文，不难发现，《条例》的制定非常细致，有对上位法的细化补充，也有对新形势、新政策的体现。例如，《条例》明确常州市建立健全水生态产品价值实现机制，建立河流交界断面水质考核目标体系以及上、下游地区之间水环境区域双向补偿制度。同时，规定对因承担饮用水水源保护等水生态保护责任的单位和个人给予合理补偿。
新污染物治理也在《条例》有所体现。《条例》明确市、县级市（区）人民政府应当建立新污染物治理管理机制，组织生态环境等部门开展内分泌干扰物、藻毒素、微塑料等新污染物治理工作，有效防范新污染物环境与健康风险。
在细化上位法水污染防治规定方面，《条例》明确实行重点水污染物排放总量控制制度。要求市人民政府制定并实施重点水污染物排放总量控制指标的分解方案和削减计划。除了明确工业废水、城镇生活污水、农村生活污水等的处理措施及治理要求，还对住宅小区共用排水设施的管理，餐饮、娱乐、车辆维修清洗、洗衣洗浴、美容美发等经营活动所产生的污水处理以及农家乐、旅游民宿的污水处理进行了具体规定。
常州生态环境保护工作作何调整？
《条例》的出台，意味着常州水生态环境保护的工作有了具体指南。徐圃青介绍，接下来的工作会有所调整和变化。首先要全员积极转变治水思路，力争水资源在“有河有水”上实现突破；水生态在“有鱼有草”上实现突破；水环境在“人水和谐”上实现突破。
其次，要广泛开展普法宣传。“抓好《条例》的贯彻实施，需要政府、企业、社会各方面的共同努力。”这也是《条例》第三条所规定的内容：一切单位和个人都有保护水生态环境的义务。“我们将推动《条例》进部门、进基层、进企业、进社区，提高全社会对《条例》的认知和参与度。”徐圃青说。
再次，推动压实各方责任。《条例》对水生态环境保护工作所涉各方都明晰了具体责任。到了贯彻落实层面，就要把这些责任一一落实到位。一方面，根据《条例》梳理生态环境部门内部任务清单，明确工作任务和节点，结合《条例》要求制定各项年度目标任务和配套考核细则。另一方面，落实任务清单，就相关工作任务进行分解部署、逐条细化，明确各部门职责分工，形成密切配合、齐抓共管的工作格局。
最后，聚力加强监督检查。组织开展各类执法检查行动，加强部门协作联动，依法依规查处各类环境违法行为，切实维护法律制度的刚性。同时，积极借助人大法律监督、生态环境保护督察等抓手，加强督促检查，形成共同推进《条例》落实的良好氛围。
对其他地方相关立法有何启示？
推进“三水”统筹，地方不能做表面文章。全国首部全行政区域水生态环境保护法规的发布，是地方一次有价值的探索。那么，其他地方进行相关立法时应该注意什么？
徐圃青认为，地方立法的生命在于针对性和可操作性。在符合国家生态环境法律法规政策的前提下，地方立法应结合本地水生态环境实际，规定具有地方特色的事项。同时，为加强立法的可操作性，对法律条文的禁止性或者限制性规定内容，按照过罚相当的原则，应当明确相应的处罚措施，加大对环境违法行为的惩罚力度，增强地方立法的威慑力。
