李连香：推进农村供水“两手发力”的措施与建议
党中央、国务院历来高度重视农村供水工作，特别是2000年以来，国家实施了一系列农村供水工程建设，到2022年年底，建成了较为完整的工程体系，全国农村自来水普及率达到87%，规模化供水工程（城乡一体化供水工程和千吨万人供水工程）覆盖农村人口的比例达到56%，运行机制改革取得突破性进展，农村供水保障水平进一步提升。习近平总书记明确提出“两手发力”的要求，对农村供水工作有很强的指导意义。农村供水具有公益性和经营性双重特征，不能仅依靠财政投入，只有走向市场才能激发活力。农村供水工程建设和管理，要在强化政府投入和主体责任的同时，充分发挥市场作用，吸引社会力量参与供水设施建设运营，发挥社会资本投融资、人力、技术、效率优势，解决政府财政资金相对不足和工程运营管理薄弱等问题，政府和市场分工协作，更好推进农村供水事业发展，保障农村供水安全。
1、社会资本参与农村供水现状
相关政策
国家高度重视社会资本参与包含农村供水在内的基础设施建设。2019年6月19日李克强总理主持召开国务院常务会议明确要求“建立合理的水价形成和水费收缴机制，以政府与社会资本合作等方式吸引社会力量参与供水设施建设运营”。《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发〔2017〕17号）要求发挥政府投资的引导和撬动作用，允许地方政府发行专项债券支持农村供水设施建设，鼓励各地积极利用市场机制。
进入“十四五”时期，水利部与国家开发银行、中国农业发展银行等联合出台政策文件，在贷款期限、利息、偿还方式方面给予宽限和优惠。
2021年11月，水利部与国家开发银行联合印发《关于推进农村供水保障工程项目融资建设的通知》（办财务〔2021〕351号），支持纳入县级以上人民政府或水行政主管部门批复的“十四五”农村供水工程项目融资建设。
2022年5月，水利部与国家开发银行联合印发《关于加大开发性金融支持力度提升水安全保障能力的指导意见》（水财务〔2022〕228号），在贷款期限方面，由原来的30~35年进一步延长至45年；在贷款利率方面，设立水利专项贷款，进一步降低水利项目贷款利率，符合国家开发银行认定标准的重大项目执行相关优惠利率；在资本金比例方面，水利项目一般执行最低要求20%，在此基础上，对符合条件的社会民生补短板水利基础设施项目再下调不超过5个百分点。
2022年6月，水利部与中国农业发展银行联合印发《关于政策性金融支持水利基础设施建设的指导意见》(水财务〔2022〕248号），贷款期限最长可延长至45年，对水利部和中国农业发展银行联合确定的重点水利项目、纳入国家及省级相关水利规划中的重点项目和中小型水利工程以及水利领域政府和社会资本合作（PPP）项目最长可达30年。
2022年5月印发的《水利部关于推进水利基础设施政府和社会资本合作（PPP）模式发展的指导意见》（水规计〔2022〕239号）还明确，对于城乡供水一体化项目，可以县域为基本单元，统一供水设施运行服务标准，推广城乡供水同城、同网、同质、同价、同管理；对于分散式中小型供水工程，探索以大带小、整体打包，引入专业化供水企业或规模较大的水厂建设运营管理。
实践探索
各地在推动农村供水市场机制方面进行了有益探索，积累了宝贵经验。
企业作为建设和运营主体模式
针对城乡供水一体化等规模化供水项目，江苏、浙江、江西、福建、山东、甘肃等省通过政府和企业合作共建城乡供水一体化项目，引入具备一定资金实力的水投公司，或组建当地的水务企业，搭建融资平台，利用政策性金融贷款、地方政府专项债等形式，建设规模化水厂和管网，实现城乡一体化和集中连片供水。工程建成后，授予企业特许经营权。
另外，河南省濮阳县实施农村饮水安全水源置换（城乡供水一体化）工程PPP项目，组建濮阳县中州供水有限公司作为实施主体。该公司由中州水务控股有限公司持股90%，河南水建集团有限公司持股5%，濮阳开州农业投资开发有限公司持股5%。项目建设内容包括铺设供水管道294.93km，新建1座水厂及信息化系统等。项目投资7.08亿元，以BOT模式运作，施行可行性缺口补助，合作期限为30年，其中建设期2年，运营期28年。
江西省新余市则按照“企业出大头、政府出小头、群众享其成”的原则，由政府与中国水务集团合作共建城乡供水一体化项目。工程建设资金由政府和供水企业分担，政府出资30%，供水企业出资70%。
政府购买社会服务或采取承包、租赁等形式
北京、浙江等积极推动政府采购服务，主要包括中小型农村集中供水工程、净化消毒设施设备运行维护、水质检测以及日常监管等方面。不少地区的乡镇、受益村组通过签订协议，将建成后的农村供水工程以承包、租赁等形式交由有意愿的企业或个人运营。但从近些年的实践看，这种承包给个人或私人企业运营的工程，运行管理水平参差不齐。调研中看到部分工程运行管理不规范，效果不理想。
2、进一步发挥“市场机制”的主要难点
从“十一五”开始的大规模农村供水工程建设，投资渠道均以财政资金为主。“十三五”期间，由于中央补助资金减少，东部、中部地区积极探索采用市场机制筹集工程建设资金。据不完全统计，债券资金、银行贷款等社会资本占完成投资的10%左右。进入“十四五”时期，据不完全统计，2021年度各地落实的工程建设资金中，地方债券占33%，社会融资占24%，银行信贷等其他投资占13%，市场机制逐渐发挥作用。但就目前而言，农村供水工程尤其是小型供水工程，仍然以财政投入为主推进建设，市场机制未充分发挥。
农村供水无法满足社会资本参与的基本条件
社会资本参与的农村供水水价必须达到运行成本，且水费收缴率高，才能收回运营成本，或不足时由地方政府进行补贴。虽然近两年农村供水大力推进水费收缴工作，但仍有部分规模化供水工程执行水价低于运行成本，此外全国还有50多万处千人及以下集中供水工程，数量多、规模小，大都分布在山丘区、牧区、高寒地区和边境地区，水费收入不能满足工程自身维修养护的需要，更谈不上盈利。上述地区往往财政收入困难，无力进行财政补贴，在不统筹其他有利资源的情况下，这些地区的农村供水工程很难吸引社会资本参与。
部分地区利用银行贷款意愿不强或者专项债券想用不能用
部分地区不愿意质押水费收缴权来利用银行贷款。此外，由于地方政府专项债券对地方政府债务偿还能力和使用额度有要求，部分市县由于前期开展了其他基础设施建设，未能全盘统筹考虑将农村供水与其他基础设施统一规划、统一建设，受债务偿还能力或者使用额度限制，无法利用地方政府专项债开展农村供水工程建设。或因自身财力不足，拿不出一定额度的政府资金作为工程建设的资本金。
社会资本参与政策不配套或制度不完善
农村供水发挥市场机制、利用社会资本的时间较短，尚未形成一套行之有效的监管制度、机制和模式。与城市供水相比，农村供水准入资质门槛、产权抵押评估标准、激励机制不明确，融资路径和融资方式都还不完善，社会资本参与的积极性不高，或者对社会资本约束程度不够。同时，社会资本的资信水平、项目建设运营回报与风险以及政府的债务水平都是影响项目融资的重要因素。
3、推进“两手发力”的措施和建议
“十四五”期间，各地结合实施乡村振兴发展梯次推进战略，积极整合利用涉农扶贫资金、银行信贷等，充分发挥市场机制，积极组建国有属性的融资平台，与国家开发银行、农业发展银行等沟通衔接，积极推动“两手发力”在农村供水领域发挥更大作用。
坚持政府引导、国有属性实施主体
总结近些年各地农村供水领域“两手发力”的经验做法，要充分发挥市场机制，农村供水必须以区域或县域为单元，坚持政府引导，统筹谋划，充分发挥政府组织协调、宏观规划等职能。以县域或者区域为单元，政府层面设置项目实施主体，鼓励央企、国企参与，推荐建立省、市、县融资平台，统一开展农村供水工程规划、融资、建设、运行管理，实行建管养一体，政府资金适当引导和补助，承担政策变化等风险。农村供水工程项目是否落地，从根本上取决于地方政府推动农村供水工作的决心和信心，以及地方政府推动农村供水工作的部署和政策措施。
解放思想，利用和整合资源
在财政部政府和社会资本合作中心项目管理库中的供水项目，凡是涉及农村供水项目，超过90%的都是与县城供水、排（污）水等项目打包实施。因此地方要统筹城乡供水一体或者农村基础设施打包，以丰补歉，吸引社会资本，保障农村供水建设资金。还需要进一步解放思想，只有走向市场，引进央企、国企的管理理念，才能激发农村供水的活力。
统筹城乡供水一体
农村供水必须具有一定规模才能吸引社会资本参与。城市用水户集中、用水量稳定、水价和水费收缴率高，现金流稳定且规模较大，将农村供水与城市供水结合或打捆，以城带乡，工业用水和特种行业用水收入可以反哺农村供水。江西水投集团的经验表明，城乡供水一体化工程非居民用水占比超过40%的情况下，更有利于吸引社会资本。也有部分省份将区域范围内多个供水工程打捆实行PPP（政府和社会资本合作）模式，如近期在进行的河南新乡“四县一区”南水北调配套工程项目，利用南水北调水向新乡经济技术开发区、延津县、封丘县、长垣市供水。新乡市人民政府授权新乡市南水北调工程运行保障中心作为实施机构，由中国南水北调集团水投公司、水电十一局、首创环保按照70%、25%、5%的比例成立项目公司进行项目融资、建设和运营。采用使用者付费+可行性缺口补助形式，总投资为17.52亿元，其中资本金3.52亿元（占总投资的20.1%，由项目公司出资），其余14亿元资金由项目公司通过银行贷款筹措。
将农村供水工程与其他农村基础设施打包
将农村供水工程与农村污水或者环境整治等项目打包吸引社会资本。比如将农村供水与污水处理打捆，甘肃天水、天津北辰等多个地区将农村供水与污水处理工程等进行打捆实施PPP模式。江苏沛县供水PPP项目整合全县资源，将市政供水、污水处理、农村供水统筹打包，总投资达15亿元，由沛县兴蓉水务发展有限公司实施（社会资本方为成都市兴蓉环境股份有限公司，占90%；政府方为沛县城市投资开发有限公司，占10%）。建设内容包括深度处理地表水厂（20万t/d）、第二水厂（10万t/d）、13个建制镇污水处理厂（8.3万t/d）、市政管网和农村供水工程（管网及支网贸易结算计量表（含）表前管网）等五部分，采用ROT（改建—经营—移交）模式，合作期限30年。
多措并举，健全投融资模式
结合现有中央投资渠道，通过加大地方财政投入、利用政策性银行贷款和专项债资金等方式，多渠道筹集工程建设资金，拿出一定额度作为资本金，引导社会资本参与规模化工程建设。结合实际，可以与央企合作，积极推动建立省级融资平台，也可以市、县为单元建立融资平台。
多种方式开展农村供水工程升级改造
农村供水工程升级改造是“十四五”时期的重点任务，但新建工程的投融资模式不一定适合已有工程升级改造。山东聊城市各县探索了多种管网改造融资模式，如冠县筹措1.4亿元债券资金；莘县采取“供水公司+每户240元”的方式；临清市采取政府购置管材设备，村民“一事一议”筹集施工费的方式；阳谷区和山东力创科技股份有限公司达成合作意向，利用社会资本补齐资金不足的短板。
盘活现有农村供水存量资产委托企业运营
针对已有供水工程，可采取“企业运营”模式。云南省红河州泸西县农村供水一体化PPP项目，针对已有2座水库和8处供水工程，由县政府授权县水利局作为项目的实施机构，采用TOT（转让—运营—移交）的模式运作：县水利局有偿转让项目存量资产未来20年的经营权，由项目公司即红开投水务管理发展（泸西）有限公司（社会资本90%，政府资本10%）在合作期内负责项目的运营、维护和移交等工作。在江西省乐平市，企业与地方政府签订城乡供水合作协议，企业被授予供水特许经营权，全面接管供水厂房、设备、管网及人员等相关设施设备和资产，承担供水运营管理职责，履行当地城乡供水基础设施建设、改造、维护责任。针对供水条件薄弱的地区，可通过政府采购第三方服务的形式，提升农村供水工程运行管理水平。采购主要涉及中小型农村集中供水工程运行管理或者净化消毒设施设备的运行维护、水质检测以及日常监管等方面。
完善水价机制，探索社会资本参与配套政策
持续完善水价机制
制定或者调整农村供水水价，遵循“补偿成本、公平负担”的原则，并充分考虑农村居民的承受能力，水价尽量达到运行成本，但也不宜超过当地县城供水水价，持续推进农村集中供水工程水费收缴，特殊情况下水费收入不足时由地方政府进行补贴。如福建省正在实施的城乡一体化供水执行水价为1.5~3.5元/t，吸引福建省水投公司参与工程建设和运营。
健全财政补助机制
中央拿出专项补助资金用于农村供水工程维修养护，地方各级人民政府应将经费补助纳入财政预算，对供水经营者进行合理补助。
鼓励各地探索出台扶持推进PPP模式政策
2022年，水利部印发了推进包含城乡供水一体化工程在内的水利工程PPP模式指导意见。建议各地参照污水处理行业，印发配套PPP项目实施的保障政策。农村供水PPP模式可实行以工补农、以城带乡的模式，强化按效付费机制，财政资金以运营补贴的方式进行投入，也可探索实行保底水量、确保水费收入等方式进行支持和引导。
