以入河入海排污口为节点 打通全过程监管路径
近日，生态环境部、水利部联合印发《关于贯彻落实〈国务院办公厅关于加强入河入海排污口监督管理工作的实施意见〉的通知》（以下简称《通知》），在分解落实《实施意见》任务的同时，进一步强调了以“查、测、溯、治、管”为线索的“受纳水体—排污口—排污通道—排污单位”全过程监督管理理念。
以排污口监督管理作为水陆统筹的重要抓手
我国目前的水污染问题，表象在水里，根子在岸上。当前企事业单位出厂界排口达标排放，但入河排污口污水直排问题仍十分突出。大量污水来源不明，究其原因是部分排污单位入河排污口设置未经审批或借道违法偷排，加之执法监测覆盖不足，导致大量入河排污口游离于监管之外。排污管道多位于地下，隐蔽性较强，当前部分地区管网现状不清，无序的管网建设、粗放的维护管理导致入河排污口排放责任很难上溯。近5年，中央生态环境保护督察通报的私设暗管、借道排污的案例高达100余例，广泛涉及工业企业、生活小区、养殖场、船舶等多类污染源，部分排污单位甚至通过反复更改偷排渠道的方式躲避监管。
入河入海排污口是连接“水里”和“岸上”的关键节点，是实现水陆统筹的关键。2018年国务院机构改革后，将分散在各个部门的入河入海排污口监督管理职责划转到生态环境部，打通了“水里”和“岸上”的监管壁垒。生态环境部随即组织了长江、黄河、赤水河入河排污口和渤海入海排污口排查整治专项行动，对排污口情况进行了摸排，长江、渤海排查出的入河排污口数量是以往登记数量的30倍、25倍，还发现大量对水体产生影响的雨洪、涉农排污口。
秉承“应查尽查、有口皆查”原则，《实施意见》扩大了排污口管理范畴，将排污口分为工业排污口、城镇污水处理厂排污口、农业排口、其他排口等4种类型，并细分为15小类，基本实现全覆盖。但目前还亟须摸清入河排污口底数，建立动态台账。在新增的农业排口、其他排口中，有不少类型是生态环境部门以往监督管理基础不足的，一些排查出的排污口背后所属的排污单位和责任主体也不够明确，如何发挥排污口监管的节点作用、有效管控入河入海污染物排放，成为摆
在生态环境部门面前的新命题。
落实“两个责任”，确定排污口治理及监管主体
排污口找不到主、情况变化快是长期困扰基层管理的重要问题。《通知》提出要落实“两个责任”，破解基层难题。
一是落实排污口主体责任。排污口整治监管本质是污染源的整治监管。落实主体责任有利于将排污口的排污问题追查到污染源，明确解决方式。首先通过溯源查清排污口对应的排污单位及其隶属关系，确定责任主体，明确由责任主体负责源头治理以及排污口整治、规范化建设、维护管理等相关工作，落实“谁污染、谁治理”。对溯源后无法确定责任主体或责任主体无力承担整治责任的，由属地县级或地市级人民政府作为责任主体，或由其确定责任主体，落实“政府兜底”。
二是压实地市级人民政府的属地管理责任。排污口量大面广，除生态环境部门外，还涉及住建、农业、交通等各个部门，需要以地市级人民政府为主体统筹协调监管。《通知》提出建立国家统筹、省负总责、市县抓落实的排污口监督管理工作机制，要求落实地方人民政府属地管理责任，生态环境部门统一行使排污口污染排放监督管理和行政执法职责，水利等相关部门按职责分工协作。根据长江、黄河入河排污口排查整治专项行动中总结的经验做法，由地方人民政府组织各部门参与排污口排查整治，紧盯目标任务，加强政策协调和工作衔接，有利于督促落实排污口责任主体监督管理责任，掌握各类型排污口动态，形成监管合力。《通知》进一步强调了各省份、各地市开展排查整治和监督管理的主要职责，分解落实了排查整治的年度目标和任务范围，同时联合水利部门强化了河湖长制、水污染防治联防联控机制等相关工作机制的作用，保障政策落到实处。
落实“两个责任”，目的是让排污口找到主，确保事有人管、责有人负。排污口的排污问题应当还原到对应排污单位的排污问题，将找不到主的排污口整治问题对应回主体明确的排污单位整治问题，《通知》针对排污口与排污单位存在“一对一”和“一对多”复杂对应关系的特征，明确了排污单位自查、政府监督兜底等要求，体现了全过程监管的决心。
通过“查”“测”“溯”“治”“管”探索长效监管体系
排污口可分为现有排污口和新增排污口。对于现有排污口，通过“查”“测”“溯”“治”建立责任主体清单和需要保留的排污口清单，摸清底数。对于新增排污口，通过加强规划布局引领、规范设置审核备案等，严格准入。最终形成排污口动态管理台账，一方面掌握现有排污口排查整治情况，一方面记录排污口设置审核、变更、注销、关闭状态，实现现有排污口和新增排污口同步“管”。
对于排污口与排污单位之间的长效监管关系，《通知》对排污口设置审核与环境影响评价审批、排污许可等行政许可事项之间的衔接做了进一步考虑。在设置审核过程中，要加强与环境影响评价审批的融合，从审批权限、申报材料等方面适时加强与环境影响评价审批等相关管理制度的衔接。在日常监管过程中，要明晰入河入海排污口与排污单位及排污许可之间的对应关系。对于一个入河入海排污口接纳一个排污单位污水的情形，排污单位出厂界排污口与入河入海排污口可参照排污许可要求协同管理，依法明确排污口责任主体自行监测、信息公开等要求，可考虑不再另外设置监测、监管设施。对于一个入河入海排污口接纳多个排污单位污水的情形，各排污单位要在出厂界排污口开展自行监测，并定期巡查维护排污管道，分清各排污单位向排污口排放污染物的责任。
未来，需要进一步分析排污口空间分布及排放规律对受纳水体水质的影响，识别输入输出响应关系，探索构建“受纳水体—排污口—排污通道—排污单位”全过程监督管理体系。
作者单位：生态环境部环境规划院
