牵一发而动全身 排污许可制度改革大步前行
慧聪水工业网 我国从上世纪80年代后期开始，各地陆续试点实施排污许可制，向约24万家企事业单位发放了排污许可证，取得初步成效。但总体看，排污许可制在推动企事业单位落实治污主体责任方面的作用发挥不突出，环保部门依证监管不到位。近日《控制污染物排放许可制实施方案》的出台，有望成为推动生态文明建设一大助力。
11月21日，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》（以下简称《方案》），在规范有序发放排污许可证、综合运用市场机制以及完善相关法律法规层面做出详细部署。
排污权交易是美国经济学家戴尔斯1968年提出的一个理论。该理论认为，作为一种市场手段，排污权交易可以充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效提高资源配置效率和污染减排绩效。该体系帮助美国底特律、芝加哥等一度浓烟笼罩的工业城市成功解决了大气污染问题，并被德国、澳大利亚等西方国家引入，在大气、河流等环境治理中，均取得较佳效果。
近年来，为应对日益严峻的环境污染问题，我国也在积极探索以市场化手段来解决环境污染问题的有效途径。事实上，我国从上世纪80年代就开始以研究项目的形式探索建立环境资源有偿使用机制。从2007年开始，财政部、环保部、发改委先后批复了浙江、陕西、内蒙等11个省（区、市）开展排污权有偿使用和交易试点，至今已有近十年的实践，并取得了积极的成效。
资料显示，截至目前，国内环保部门已累计向20多万家企业颁发了排污许可证。然而，随着政治社会经济环境的变化，现有的排污权制度已经无法满足当前需求。现有的排污许可制度存在不少问题，譬如：包括与现行各项环境管理制度之间衔接不够，可操作性不强，缺少对拒不领证、逾期拒不改正行为的制约措施等。
根据最新的排污许可制度，国家环保部副部长赵英明说，国家将在2017年基本建成全国排污许可证管理信息平台，将排污许可证申领、核发、监管执法等工作流程及信息纳入平台，对排污许可证和企业的主要产污设施、排放口进行统一编码，逐步完善固定污染源排放的时间和空间信息数据。
赵英民还表示，2016年底，率先在火电、造纸两个行业推动排污许可改革，同时在京津冀试点地区开展钢铁、水泥行业，在海南开展石化行业排污许可证试点，为全国实施奠定基础。2017年要对大气十条、水十条确定的重点行业企业核发排污许可证。到2020年，基本完成各行业排污许可证核发。
这一重大改革，有利于形成系统完整、权责清晰、监管有效的污染源管理新格局，深度契合了当前以改善环境质量为核心的环境管理要求。今后，我国将形成以排污许可制为核心的新型环境管理制度体系。作为依法规范企事业单位排污行为和环保部门环境管理行为的基础性环境管理制度，实施排污许可制对于推进环境治理体系和治理能力现代化具有重大意义。
需要注意的一点是，新的排污许可证制度的另一项重要改革是强调了企事业单位在污染治理方面的主体责任：一方面建立由下向上申报的企业总量控制制度，将排污总量控制的责任回归到企业，排污许可证载明的许可排放量即为企业排放的天花板，敦促企业落实企业环保主体责任，开展自行监测、建立台账、定期报告和信息公开；另一方面，有关方面规范监管执法，将环境执法检查集中到排污许可证监管上。中国环保部大气环境管理司副司长汪健说：“企业完成申报后，企业法人要填一份承诺书，它要申明我对我的申报负责任。如果它不负责任，我们的执法也要做监测。”
制度衔接是此次改革的重要内容，也是决定排污许可制改革成效的关键所在。用好这一制度，必须加强与现有环境管理制度的有序对接，避免出现管理真空。首先要做好与环评制度的有机衔接。其次要整合总量控制要求。将企业的排污总量落实到排污许可证上，将控制范围细化到固定污染源，实现由行政区域污染物排放总量控制向企事业单位污染物排放总量控制转变。同时，也要做好与拟开征的环境保护税等其他制度的有机衔接。
排污许可制牵一发而动全身，既需要雄心来推动，也需要耐心来完善。应当看到的是，完善企业排放许可、排污权交易、环境损害赔偿制度，需要以“权利的清晰界定”为基础，偷排、虚报等行为都会使得政策效果、市场效率大打折扣。而清晰的权利界定需要主管部门掌握企业“真实的排污情况”，这对监测系统的及时性、有效性以及管理的精细化、信息化水平都提出了很高的要求。由此可见，建立起“低交易成本”、“高配置效率”的排污权交易市场是一个“系统性工程”，需要政府提供制度保障和技术支撑。“有为政府”携手“有效市场”，形成绿色发展合力，方能冲破“十面霾伏”的困局。如此，青山绿水可期，蓝天白云可享。
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