复旦教授包存宽：城市与水的故事
慧聪水工业网 水不仅在人类的起源中的必要物质，也伴随着人类的发展，孕育了几千年的人类文明。大江大河哺育了一代又一代后，又造就了现代化的城市。水不仅是经济发展的大动脉，更是我们赖以生存的重要资源。城市的发展离不开水，在城市的规划、城市水景、水城建设中，水更是核心问题。为此，水世界-中国城镇水网采访了复旦大学环境科学与工程系的包存宽教授。包教授为我们分析、解答城市与水的问题以及如何利用水建设更好的城市。
包存宽复旦大学教授
研究领域：生态与环境规划，战略环境评价
简介：包存宽，男，1971年4月生，山东省嘉祥县人，复旦大学环境科学与工程系教授、博士生导师。出版国内首部专著《战略环境评价导论》，参与多项规划环评技术导则的研究与起草，主持完成了国家规划环评试点课题1项，承担战略环境评价方面的国家自然科学基金项目2项，主持、参加环境与生态规划课题20余项，其中包括国家环保“十二五”规划研究课题3项，环保公益性行业科研专项1项。
水世界-中国城镇水网：从生态与城市规划角度来看，世界上有哪些城市做的比较好，这些城市是如何做到人与自然和谐相处的，对我们有哪些借鉴意义?和西方主要发达国家相比，我们的生态与环境规划还存在哪些薄弱的环节?
包存宽教授：对于这个问题，我想从三个最基本的概念谈起，即“生态”、“城市”和“规划”。
我想先说一下生态。生态(Eco-)本是一个中性词，是指家园(house)或者我们的环境。简单的说，生态就是指一切生物的生存状态，以及生物和环境之间相互的关系。而当下语境中，生态被赋予了“美好”、“健康”、“和谐”等积极含义，甚至带有了个人的好恶、情感。学术上，应该基于中性的、科学的定义来理解并应用“生态”一词。
再说一下城市。而城市最主要特征，就是以人口为核心并包括资本、生产要素的高度集聚。而人口、资本、生产要素的高度集聚并形成城市，“吸引力”就是区域自然条件、生态系统。城市是利用自然条件和生态系统发展起来的，也会对自然尤其是生态系统产生显著影响，而受影响后的自然和生态也会反过来成为城市发展的限制因素甚至是瓶颈。
最后再说一下规划。“规划”具有多重属性，兼有工具理性、程序理性与价值理性，技术性与政策性，问题导向和目标导向，物质性的空间安排、资源配置和非物质性的各方利益关系的协调与价值共识的达成，等等。这里，我想着重说规划的四个最基本的、不能证明的属性，即“元意识形态”(meta—ideology)。一是相信未来的存在。规划都是指向“未来的”，这应是任何规划的“信仰”;二是相信未来可以比现在更好。也就是说，规划的导向都是朝向“好的”、“良性的”方向和目标。三是相信更好的未来可以通过人的力量达到，而且这一力量包括但不限于规划。
这样，把上述三个概念分别组合起来，就有了生态城市、生态规划和城市规划。生态城市应该是城市和生态系统相协调的城市：一是城市建设与开发活动不会对生态系统产生显著的尤其是不可逆转的损害，二是生态系统可以支撑城市正常运行。因此，生态城市的关键或许并不在于如何保护生态，而是如何控制甚至严格限定人的行为即城市开发建设活动。作为对人类活动的合理引导和约束，规划的意义就在于如何科学、合理地引导和约束城市开发建设活动，实现人与自然的和谐。而当下，我国快速城镇化背景下，城市建设用地迅速扩张、新城新区遍地开花，不仅造成自然生态系统的破坏，而且不顾及城镇化的现实需求的盲目扩张造成了许多“空城”“鬼城”，违背了城镇化“以人为本”的常识。因此，一个“好的”城市规划，应是融合了自然与生态因素、以人与自然和谐、可持续发展为目标的规划。一个真正尊重自然、顺应自然和保护自然的城市，或许无须编制专门的生态或环境保护规划，而是要合理引导与严格限制城市开发与建设活动。
在发达国家，比如欧洲尤其是北欧的一些城市，很少有专门编制“生态规划”或“生态城市规划”，而自然与生态因素被明确且“自然”地纳入相关的城市规划或空间规划，作为具有法律强制性和约束力的内容;再加上，发达国家已处于高度城市化状态甚至出现逆城市化趋势，其城市面临的资源环境与生态压力也早已出现逆转。而我国正处于快速城市化之中，而且这一过程中，土地财政、GDP至上的政绩观驱使建设用地增长过快，甚至打着生态保护的旗号破坏自然生态城市开发案例在国内屡见不鲜。
水世界-中国城镇水网：
1.目前海绵城市的建设已经成为行业的热点，以您的专业角度来看，应该如何避免一些误区?在配合海绵城市建设上，环境评价需要发挥什么样的作用?
2.近日南方多地暴雨，像武汉又进入“看海模式”。而国家的生态文明建设，水资源将是一个非常重要的组成部分，请问在城市规划过程中，环境评价如何应对此类灾害性问题?
3.城市水景、水城的建设应该遵循哪些原则?环评在其中有哪些重要作用?
包存宽教授：这三个问题，无论是海绵城市、“城市看海”还是“水城泛滥”，不妨合并称之为“城市与水”的故事。城市作为包括人口在内的各种要素高度集聚之地，水作为最为重要的生态要素，因此，“城市与水”的故事可以说是人与自然关系的具体体现。
纵观城市的诞生与发展，从古代逐水草而居至今，可以说，没有水就没有城市，如人们有效利用水资源，发挥其供水、航运等功能的结果，如随京杭大运河而兴起的扬州。当然，人们有效应对洪涝灾害的治水成果，如黄泛平原菏泽、睢县以及太湖流域的“圩子”。而城市不当发展或过度发展，或因自然因素导致的无论水资源的耗竭还是水污染严重，也同样会“毁掉”一个城市。因此，城市与水可谓是“成也萧何，败也萧何”。如何破解“城市与水”的尴尬?
海绵城市，应是一举双得缓解“城市与水”的难题。通俗地讲，城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。从学术和政策上讲，海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。
和城市相关的概念不妨称之为“城市+”，就有生态城市、低碳城市、绿色城市、可持续发展城市、园林城市、生态园林城市、山水城市，以及“海绵城市”。这不仅反映城市内涵之丰富，而且反映了人们对城市的期待多元化、需求多样化。和生态城市类似，海绵城市自2012年提出以来，国家相关部门也相继出台了《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》《海绵城市建设技术指南》《海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行)》以及《关于推进海绵城市建设的指导意见》等相关文件，众多城市也提出了推进海绵城市建设的规划和计划。
海绵城市成为行业热点，一方面反映了许多城市面临“城市与水”的难题，无论是“被看海”的尴尬，水污染的难题，还是渴望“以水生财”;另一方面，如何防止炒概念，防止以前类似“生态城市”建设中打着生态旗号破坏生态的覆辙，尤其是借“海绵城市”之机建设即不中看又不中用的空城、鬼城。如何切实推进海绵城市的规划与建设，须做好以下两方面工作：一方面是规划，可谓规划先行。海绵城市的规划编制与实施路径有二，一是编制专门的海绵城市规划，二是融入现行规划中。无论何种方式，科学规划、有效实施是关键。海绵城市的专项规划或规划内容，须体现顺应自然、尊重自然和保护自然的生态文明理念，尽量减少对自然水系和水文牲的干扰，从强度和总量双向上减少水资源的利用，降低水污染物排放和水环境压力。另一方面，如何保障科学规划与有效实施?规划编制阶段的预评价比如规划环评和规划实施中或实施后的规划评估或绩效评价，应能发挥积极作用。这里，规划环评、规划评估、绩效评估应形成制度合力，以保障海绵城市的理念、目标、指导思路、内容、措施等既经历了顶层设计，又能落地实施。
水世界-中国城镇水网：最后，您可以就您关注的环保领域的热点问题发表意见，提出您的观点、期望、分享您的智慧与经验。
包存宽教授：最近，基于规划体制改革的需求，我对于规划环评制度升级，进行了一些思路。
2015年9月国务院印发《生态文明体制改革总体方案》(简称《总体方案》)，提出要编制统一的空间规划，使其成为国家空间发展的指南、各类开发建设活动的基本依据。而且强化了空间管制，通过划定、协调及优化生态空间、生活空间和生产空间“三个空间”、开发边界与保护边界“两个边界，构建有利于环境保护的国土空间开发格局。过去只有保护边界，缺乏或不注意对开发边界进行控制。保护边界在开发大潮下屡屡失守;只有控制住开发边界，双向发力才有可能严守保护边界。
空间规划的提出既是对“多规合一”合为哪一种规划的回答，又是升级规划制度、用制度保护生态环境的体现。
规划环评制度作为规划的评价工具，可以为生态文明建设提供有力的制度保障，但从规划环评在我国的存在四点问题。
1、规划环评实施的效果如何?对有效性存在着质疑。
2、规划环评的执行率低。
3、缺乏相关规划编制制度的有效响应，像城乡规划法。08年1月1日开始生效，我们的环评法2003年就开始出来了。
4、对规划的认识上很纠结。一方面认为规划很神圣、很重要，另一方面又说规划什么都不是，是"拍脑袋"，规划是鬼话。这是对规划的双面认识。
当前的规划改革，规划环评自身不足给升级规划环评提出了要求。对比了规划制度改革的方向和线性规划制度的错位。按照03年的环评法，对14个专项进行环评。而要求的是国家级、省级再到社区的市，也就是所说的地级市，县一级不管。规划体制方向首先是多规合一，多规合一下未来可能不是14个规划，规划的重心下沉到市县。从编制的技术规范，强调民主参与的过程。当前规划环评当中民主参与不足。
规划环评制度的设计，从当下规划体制和线性规划环境制度的错位，这是思考规划环境制度的起点。同步升级规划环评制度，为了减少、提高未来环评规划制度的阻力，如何提升规划环评的制度?
为充分发挥规划环评的生态引导和约束作用，需要对应生态文明建设要求以及规划制度改革方向确定规划环评制度的升级要点，涵盖六个方面。通过促进不同规划的环评衔接以及规划环评与项目环评的衔接，实现多方联动，形成推进生态文明建设的制度合力。通过明确不同层级规划环评之间的关系，突出各层级规划的环评重点，实现顶层设计到具体实践之间的有效传导。通过落实规划环评制度与规划制度的协同，确保规划环评制度升级满足规划制度改革需求。通过形成多元主体参与式的规划环评架构，响应规划制度改革的多元共治理念。通过建立强制性的评价程序和相关管理机制建设，提升规划环评的严肃性和强制性。确保以升级规划环评制度为契机，提升规划环评的有效性，进而发挥对生态文明建设的助推作用。
一、通过规划环评促进不同规划之间形成制度合力。
1、扩大现有规划环评评价范围，体现评价全覆盖：将空间规划和发展规划等纳入规划环评范围，以"龙头规划"的"生态化"带动规划体系的"生态化"，进而带动空间开发建设活动的"生态化"，实现发展生态转型。
2、通过空间规划环评明确其他规划环评、空间规划以及空间属性规划的可作为和不可作为范围，建立其他各类规划空间控制的"负面清单"。
二、建立规划环评与项目环评的联动机制。
政府划定了这块地的用途，出于公共的利益考虑，包括环境质量的改善。但如何提高土地的利用效率?这需要市场的力量。两股力量就使这块的开发在有序、高效的特征情况下进行开发。
三、强调三级规划环评之间的衔接。就是国家规划、省级规划和市县规划。国家规划就是强调战略性，而不是具体的抓项目。省级是承上启下，规划的重心应该在市县一级。
四、落实规划环评制度与规划制度的协同。我们的评价和我们的评价对象本身的制度，这两个如何形成合力。空间规划和规划环评当中都强调了承载率，都强调了生态文明和城市的可持续发展。
五、注重多元主体参与式的规划环评架构建设。将政府和公众之间的关系逐渐转变为政府协调、公众作为主体主动参与。
六、提升规划环评制度的严肃性和强制性。
七、其它的政策建议。从经济理论上说，权责边界清晰是降低交易成本、提升工作效率的关键因素。应差异化不同类型规划环评、不同层级规划环评的评价思路、评价方法和技术导则规范，界定清晰多元主体之间的权力边界和责任边界，通过效率提升，强化规划环评制度的有效性。建议以《总体方案》明确提出要开展空间规划编制试点为契机，同步开展空间规划环评编制的试点探索和理论研究，通过完善规划环评的理论体系，进一步提升规划环评制度的权威性和有效性。
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