全国首次！江苏在地下水专项立法中细化“谁污染谁治理”
“生态环境主管部门应当会同自然资源、住房城乡建设等主管部门，按照规定对化学品生产企业、尾矿库、危险废物处置场、垃圾填埋场、化工产业为主导的工业集聚区、矿山开采区等定期开展地下水污染状况调查评估；对存在地下水污染的，应当责令相关单位采取管控措施，阻止污染扩散，并对造成的地下水污染进行治理和修复。”这是本月起实施的《江苏省地下水管理条例》（以下简称《条例》）中的第36条。《条例》于2024年11月颁布，此前，我国相关法律法规对地下水污染的关注多聚焦于“源头预防”，《条例》在此基础上，对地下水污染提出了治理要求，这在全国地下水环境管理领域尚属首次。
专家指出，江苏省通过专项立法，率先在地下水污染防治领域细化“谁污染谁治理”要求，强调了地下水污染治理主体责任，也为国家从立法层面补齐地下水污染治理制度短板提供了地方样本。
江苏细化地下水污染防治主体责任
江苏省此次《条例》中，第36条主要对《民法典》《江苏省生态环境保护条例》中有关生态环境损害修复和赔偿责任的规定，在地下水污染防治方面进行了针对性细化，遵循国家的指导思路，将化学品生产企业、尾矿库、危险废物处置场、垃圾填埋场、化工产业为主导的工业集聚区、矿山开采区等，作为地下水污染防治的重点关注对象。
记者了解到，“十四五”期间，生态环境部组织化工园区、危险废物处置场和垃圾填埋场地下水环境状况调查，结果显示，上述“一区两场”地下水污染形势不容乐观，长期积累的污染存量尚未全面清除，增量仍有发生。
业内专家介绍，此前，由于法律法规对在产企业等运营期的责任主体无明确的地下水污染治理要求，企事业单位、化工园区等地下水重点污染源，主动实施地下水污染治理的意愿普遍不高，各地主要通过中央生态环境保护督察、生态环境执法检查等外部约束，驱动相关责任方开展地下水污染治理。若缺乏明确的上位法支撑，会导致对各行为主体约束力欠缺，违法成本过低，影响美丽中国建设的地下水生态环境保护目标实现。
江苏省环境科学研究院土壤环境研究所所长王水对记者表示，《条例》中这一条款的设立，一方面可以倒逼源头污染企业“不敢污”，避免抱有侥幸心理；另一方面可以督促相关责任单位“不能躲、不能拖”，以主动行动为先，防止污染加重和扩散。
事实上，对江苏省而言，这一条款并非空前迈进。
王水介绍，2022年出台的《江苏省土壤污染防治条例》就曾提出，对发现土壤、地下水污染物已经扩散的土壤污染重点监管单位，生态环境主管部门应当责令相关单位采取污染物隔离、阻断等环境风险管控措施；2023年，《江苏省化工园区管理办法》印发，提出化工园区应当建立土壤和地下水监测预警体系，及时发现超标等隐患，采取管控或修复措施的要求。
此次《条例》在已有相关条例基础上进一步深化，并首次将相关要求延伸到全省地下水专项立法中。
在地下水污染防治方面，江苏省生态环境部门对于关闭遗留地块，一般要求按照地块管理流程开展污染状况调查、风险评估、管控修复等工作。对于在产企业，最为重要的仍然是做好源头防控；对历史造成的潜在土壤及地下水污染问题，基本遵循“查清底数、守住底线、因地制宜、循序渐进”的国家总体思路，按照边生产边管控方式，排查污染源并实施有效控制，在确保安全生产的前提下，可以分区分类分步开展风险管控或修复，确保土壤及地下水污染不加重、不扩散。
应推动土壤地下水污染协同治理
记者了解到，自2018年地下水污染防治职责转入生态环境部后，生态环境部从健全法规标准、开展污染调查、推进防控修复、强化水源保护等方面发力，统筹推进、协同增效，遏制污染加剧趋势，地下水质量总体稳中向好。
但随着地下水污染防治工作的深入，实践中也逐渐显现出一定不足之处。
比如，在我国现行法律中，地下水污染防治适用《水污染防治法》，其中第40条规定，化学品生产企业以及工业集聚区、矿山开采区、尾矿库、危险废物处置场、垃圾填埋场等的运营、管理单位采取防渗漏措施和开展地下水水质监测，防止地下水污染。但对地下水水质监测发现污染后应该怎么做，由谁承担相应的调查评估、风险管控和修复责任，缺乏相应规定。
上述业内专家告诉记者，事实上，从污染的过程和治理特点看，地下水重点污染源（地块尺度）造成的地下水污染与建设用地土壤污染的治理具有更高的一致性。地下水是赋存于地表以下的水，与土壤直接连通甚至混为一体，“你中有我、我中有你”，土壤和地下水污染也是相互作用、相互影响、互为因果的，应协同治理。
国外环境管理均统筹考虑土壤和地下水污染治理，发现土壤或地下水污染物浓度超标存在风险，均会启动调查、风险评估、管控、修复等系列工作，采用一致的管理流程。
我国《土壤污染防治法》也考虑了地下水污染防治，但由于其主要适用于防治土壤污染，地下水污染往往需“依附”于土壤污染得到治理——在通过土壤污染状况调查发现土壤、地下水污染同时超标情况时，可以依法推动发现的地下水污染问题解决；但因土壤和地下水相关标准定位不同，以及部分污染物更易赋存于地下水中，实践过程中，可能存在土壤中特征污染物不超标，地下水中特征污染物却超标的情况。按照现行法律，仅地下水存在污染的情况，无法督促相关责任方开展风险管控修复活动。
地下水污染风险管控修复需加强部门协同和科技支撑
根据美丽中国建设目标，到2035年，地下水国控点位I类—IV类水比例需达80%以上。
当前，国家层面正有序推进在产企业和化工园区土壤及地下水污染管控修复试点工作，土壤和地下水的管控修复流程一致，包括开展污染状况调查、污染风险评估、管控修复、效果评估和后期管理等。
总体而言，我国地下水污染防治工作仍处于起步阶段。清华苏州环境创新研究院土壤与地下水修复研究中心主任韩建均对记者表示，近年来，我国地下水方面的管理条例和规范逐步系统化，但仍存在较大的提升空间。
未来，在国家层面，积极推动将地下水污染风险管控修复制度纳入生态环境法典是重要的一步，此外是及时出台配套政策，生态环境部等7部门去年联合印发的《土壤污染源头防控行动计划》中，就曾提出要研究制定地下水污染防治监督管理办法。
在韩建均看来，要推动相关举措更好地落实，应打通数据共享机制并科学优化监测点位和频次，整合生态环境、水利、自然资源等部门，建立全国统一的地下水监测网络和体系；根据流域或地下水文单元划定分区分类管控体系，加强上下游联合防控机制；提升科技支撑能力，运用空、天、地等信息化、人工智能等技术，提高地下水管理科技水平。
“在明确地下水污染防治责任方面，首先要明确各级管理部门的责任，在这基础上，对重点行业重点企业做好地下水污染防控管理要求和责任，特别是要求企业对存在地下水污染风险的各产排污环节、存在有毒有害物质地下储罐等风险源的区域等做好防渗防漏措施。同时，鼓励企业积极推进数字化管理绿色改造，提升安全环保管理水平。此外，可引导生产企业匹配绿色环境保险，运用金融手段保障环境责任和污染事件快速响应，保障地下水质量和可持续利用。”韩建均说。
