我国落实2030年可持续发展议程涉水目标进展及建议
摘要：2015年联合国大会第七十届会议通过了《2030年可持续发展议程》，于2016年1月1日正式启动实施。2023年，联合国对其实施情况进行了中期评估。以联合国于2023年7月发布的《2023年可持续发展目标报告：特别版》为基础，系统梳理了全球涉水目标总体进展情况，深入分析了各国在实现2030年可持续发展目标进程中的位置。关于涉水目标，虽已取得巨大进展，但仍有数十亿人无法获得安全饮水、公共卫生和个人卫生等方面的服务。如果要在2030年实现目标，眼下就需要大幅度提高全球的进展速度，其中饮用水方面需提高6倍，环境卫生方面需提高5倍，个人卫生方面需提高3倍。我国在实现议程涉水目标方面取得了重大积极进展，但在观念理念、监测口径、监测能力等方面依然存在不足。为切实落实发展议程和涉水目标，建议强化部际协调机制，进一步加大部门间协调力度；完善监测指标体系，适应国际需要整合监测数据；组织专门技术团队，加大跟踪研究力度；不断加大宣传力度，让中国治水理念、治水智慧和治水经验为全球水治理体系变革发展作出积极贡献。
《2030年可持续发展议程》（以下简称《议程》）是联合国历史上通过的规模最为宏大和最具雄心的发展议程，包括17个可持续发展目标和169个具体目标。自2015年《议程》提出以来，国际社会在落实《议程》各项目标特别是涉水目标方面都取得了不同程度的进展，但也面临诸多挑战。2023年，联合国组织开展了《议程》实施情况中期评估。全球涉水目标总体进展如何？各国在实现目标的进程中处于什么位置？我国落实涉水目标存在的主要问题有哪些？面向未来，我们应该如何发力？对以上问题的回答既是《议程》中期评估的关注重点，也对进一步推动《议程》目标实现具有重要指导作用。本文在梳理总结相关资料基础上，根据涉水目标最新进展情况，分析了我国在落实《议程》涉水目标方面的一些差距，提出相应对策建议，以期为我国后续更好地落实涉水目标、服务水利高质量发展、推动构建人类命运共同体提供有益参考。
01、全球涉水目标总体进展情况
1.总体情况
联合国于2023年7月发布的《2023年可持续发展目标报告：特别版》指出，在可评估的约140个具体目标中，半数目标与预期进展轨迹存在中度或重度偏差，超过30%的目标毫无进展甚至倒退至2015年基线以下的水平。联合国可持续发展解决方案网络（United Nations Sustainable Development Solutions Network，UNSDSN）发布的《可持续发展报告2023：落实可持续发展目标刺激计划》也提出，2020年新冠肺炎疫情暴发，叠加极端天气变化、区域冲突等影响，可持续发展目标的落实在全球范围内进展缓慢，在一些国家和地区甚至停滞不前。
关于涉水目标，虽已取得巨大进展，但仍有数十亿人无法获得安全饮水、公共卫生和个人卫生等方面的服务。如果要在2030年实现目标，眼下就需要大幅度提高全球的进展速度，其中饮用水方面需提高6倍，环境卫生方面需提高5倍，个人卫生方面需提高3倍。
2.涉水目标各子目标进展情况
《2030年可持续发展议程》各项可持续发展目标中，目标6为涉水目标，即“为所有人提供水和环境卫生并对其进行可持续管理”。
▲《2030年可持续发展议程》涉水子目标
对于子目标6.1、6.2，农村地区获得饮用水、公共卫生和个人卫生服务的情况明显改善，但城市地区则停滞不前或有所退化。2015—2022年期间，世界人口中获得安全管理的饮用水服务比例从69%提高到73%，获得安全管理的公共卫生服务比例从49%提高到57%，获得基本个人卫生服务比例从67%提高到75%，这意味着分别有6.87亿人、9.11亿人和6.37亿人已经获得了这些基本服务。但是，2022年仍然有22亿人缺乏安全管理的饮用水，其中7.03亿人没有基本饮用水服务。在此期间，尽管农村人口获取以上服务的情况有所改善，但城市人口获取以上服务的情况很大程度上没有改变或有所下降。
对于子目标6.3，监测有力的国家其水质正在改善，但仍有许多变数。到2030年实现将未经处理的废水比例减半的目标进展有限。根据140个国家和地区的数据，2022年约58%的家庭废水得到安全处理。然而，许多国家缺乏废水统计数据，报告量很少，尤其是缺少来自工业部门的废水统计和报告。监测水平较高的国家显示出一些积极趋势：2017年和2020年均提交报告的国家中，44%的国家“改善水质”的进度良好。但仍有30多亿人生活在淡水质量不明确的地区，面临一定风险。农业污染和未经处理的废水对水质构成主要威胁，氮和磷的监测值常常达不到目标，需要努力改良耕作方式和加强废水处理，特别是在人口增长率较高的地区。
对于子目标6.4，用水效率有较大提高，特别是农业用水，但一些地区用水压力上升较大。提高用水效率是减小用水压力的一个关键因素。通过提高灌溉效率、完善农业管理、解决输水管网渗漏损失以及优化工业和能源冷却工艺等，全世界的平均用水效率从2015年到2020年提高了9%。其中农业部门的用水效率增长幅度达到20%，为各行业之首，分别超过工业和服务业的13%和0.3%。2020年全球用水压力水平（开发利用的淡水与可再生淡水资源总量之比）尽管保持在18.2%的安全水平，但区域差异较大，中亚和南亚用水压力超过75%；北非形势更加严峻，用水压力甚至超过100%。据估计，2020年全球有24亿人用水紧张，其中近8亿人属于高度缺水和严重缺水。
对于子目标6.5，加强水资源管理和跨界合作对增强危机应对的韧性至关重要。跨行业用水缺乏协调，跨界用水合作缺乏实际业务安排，这对气候、粮食、能源、健康、陆生和水生生物等可持续发展目标的实现构成了威胁。在2017—2020年期间，尽管全球水资源综合管理取得一定进展，但与实现目标6.5还相距甚远。截至2020年，全球有44个国家和地区几乎已经实现了该目标，22个国家和地区进展较快，但仍有107个国家和地区亟须加速推进。在153个共享跨界河流、湖泊和含水层的国家和地区中，只有32个国家和地区开展的跨界用水业务比例超过了90%，表明需要继续做出巨大努力，以确保到2030年能在所有跨界的河流、湖泊和含水层开展用水业务。全球必须在各个方面加强用水管理及跨界合作，以提高应对气候变化、贫穷等各类危机的韧性。
对于子目标6.6，随着湿地生态系统和物种的退化消失，大规模保护和恢复湿地是当务之急。与水有关的生态系统在提供清洁水资源、防御洪水与干旱、保护生物多样性等方面具有重要作用。但这些生态系统面临诸多威胁，如水污染、气候变化和水资源过度开发等。在世界范围内，湖泊、河流和水库等地表水体面积正在迅速变化。在过去5年中，近1/5的河流出现了超自然波动。在过去的3个世纪里，湿地生态系统功能损失了85%。自1970年以来，依赖内陆湿地的物种中有81%已经衰落，远超其他类型生物群落的衰落水平，而且越来越多的物种面临着灭绝的风险。因此，大规模保护和恢复湿地迫在眉睫。
对于子目标6.a和6.b，面向水务部门的官方发展援助下降引起关切。2015—2021年期间，面向水务部门的官方发展援助拨款从96亿美元减至81亿美元，减少了15.6%；承诺总额从112亿美元降至98亿美元，下降了12.5%。此外，援助者与受援国之间水务部门工作计划的匹配度仍然较低，在2021年只有29%的国家报告二者之间具有高度匹配性。
02、实现2030年可持续发展目标各国进程情况
1.指数评分和排名
2023年，UNSDSN基于最新的指标框架建立了可持续发展目标指数和指示板，考虑数据可得性，对193个联合国成员国中的166个国家在实现可持续发展目标方面的表现进行了评估和排名。可持续发展目标指数是对每个国家在17个可持续发展目标方面总体表现的评估，对每个目标给予同等的权重，其分值表示一个国家在可能的最坏结果（0分）和目标（100分）之间的位置，分值越大、位置越高则表现越好。
报告数据显示，不同区域和收入群体在实现可持续发展目标方面的进展情况有很大差异。总体而言，欧洲国家在排名中名列前茅，而且有望在2030年顺利实现的目标比其他地区多。其中，芬兰排名第一，其次是瑞典和丹麦，排名前20位的国家都在欧洲，而且大多数是欧盟成员国。但需要注意的是，这些排名靠前的国家都没有得到满分，意味着这些表现较好的国家仍面临一定挑战，特别是与气候、生物多样性、可持续的饮食和粮食系统有关的目标方面。我国落实2030年可持续发展目标的指数得分是72分，排名中等偏上，处于第63名。
另外，丹麦、捷克、爱沙尼亚、拉脱维亚和斯洛伐克是已实现或有望实现可持续发展目标数量最多的5个国家。相比之下，受疫情暴发、通货膨胀、区域及国家动乱和其他危机重叠暴发的影响，部分低收入和中低收入国家在实现若干目标进程中停滞不前，甚至出现倒退。
2.落实水平和趋势
可持续发展目标指示板突出了不同国家群组及每个国家在落实17个可持续发展目标方面的优势和劣势，集中展示了落实程度和发展趋势。只有大洋洲、经济合作与发展组织成员、撒哈拉以南非洲等3个群组实现部分目标，大多数国家群组在实现目标方面都存在不同程度的挑战。不同国家群组及我国在落实17个可持续发展目标方面的程度如下图所示。
▲不同国家群组及我国落实可持续发展目标的程度
我国实现了2个可持续发展目标，分别是目标1“在全世界消除一切形式的贫穷”和目标4“确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”。其余15个目标在实现难度方面，5个（目标2、5、9、12、13）存在“挑战”，7个（目标3、6、7、8、10、11、17）存在“重大挑战”，3个（目标14、15、16）存在“巨大挑战”，其中存在“重大挑战”的目标6为涉水目标。
从趋势上看，大多数国家群组实现可持续发展目标的趋势基本是停滞不前，部分国家群组的趋势是进展缓慢或在预期轨道上，有小部分存在倒退趋势。不同国家群组及我国实现17个可持续发展目标的趋势如下图所示。
▲不同国家群组及我国落实可持续发展目标趋势
我国有3个可持续发展目标（目标1、6、9）在预期正轨上，5个（目标2、3、7、8、11）进展缓慢，7个（目标5、10、12、13、14、16、17）停滞不前，1个（目标15）倒退。
从可持续发展目标指数评分和排名结果，以及当前落实可持续发展水平和趋势上看，我国在实现2030年可持续发展目标进程中处于中等偏上的水平，实现涉水目标6“为所有人提供水和环境卫生并对其进行可持续管理”虽然存在一定难度，但目前正在按照预期计划推进。
03、我国落实《议程》涉水目标的差距分析
近年来，我国秉持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，在实现《议程》涉水目标方面取得了重大积极进展。我国以占全球6%的淡水资源，保障了全球近20%的人口用水，创造了全球18%以上的经济总量，同时加快复苏河湖生态环境，越来越多的河流恢复生命，越来越多的流域重现生机。但是，在可持续发展目标全球指标框架下，结合UNSDSN对我国的评分排名结果来看，我国在落实《议程》涉水目标上还存在一些差距或不足。本文围绕涉水目标及其相关指标的内涵，结合我国相关政策文件和规划标准等，从观念理念、监测口径、监测能力等方面，对存在的差距或不足进行了总结分析。
1.管理理念与实践未能完全被国际社会理解接受
目前，我国在可持续发展方面所使用的部分概念内涵与国际社会存在差异。因此，在相关领域虽已开展了大量工作，对照要求部分目标可以实现，但由于水资源管理工作中部分概念未能被国际社会认可，并且与国际主流概念在本质上存在一定差别，导致目标实现情况统计不准确，和实践中的客观情况有一定偏差。例如，我国很少使用“利益相关方参与”这一概念，较多使用“公众参与”。国外所用“利益相关方”指的是政府部门、政策制定者、学术界、私营部门、民间社会等，所指主体更加广泛且明确，而我国在实践层面暂未明确“公众”的具体内涵。在公众参与方面，我国以往大多注重面向公众的宣传普及，在决策制定等领域引导公众参与的力度十分有限。再如，流域综合管理在我国流域管理中更多的体现为统一管理，与西方国家学者所定义的流域综合管理有一定差别，一些流域管理事项的综合性和协调性还需进一步强化。管理理念、管理实践与国际社会存在偏差，未能完全被国际社会理解和接受，是导致我国部分评价指标结果偏低的原因之一。
2.监测指标还未能完全与国际接轨
在与水有关的规划目标制定以及指标内涵方面，我国与国际思路总体是一致的，有关规划目标能够对包括水发展目标在内的可持续发展目标起到相辅相成、互相促进的作用。但是，我国有部分目标或监测指标目前还不能完全与国际对接。例如，在污水处理方面，国际上计算的是家庭污水产生量和粪便处理量（处理率），而我国家庭污水和粪便处理统一计算在城市污水和粪便处理量（处理率）当中，难以准确统计。再如，围绕利益相关方参与、跨界水合作等目标，虽然我国一贯重视并开展相关工作，但是还不能直接与可持续发展目标所要求的监测口径直接对接，与国际社会关注的侧重点也有所区别。如：子目标6.5的评价指标之一是“制定有水合作业务安排的跨界流域的比例”，我国虽然与周边多国签署了水合作协议或备忘录，但重点在于开展或深化某一领域水合作，而非注重覆盖所有跨界流域；子目标6.b的评价指标是“已经制定业务政策和流程以促进当地社区参与水和环境卫生管理的地方行政单位的比例”，在现行政策法规体系下，我国各级政府及当地社区均积极参与水和环境卫生管理，但尚未有专门的监测和统计口径。
3.监测能力有待进一步提高
在监测能力方面，目前我国与水有关目标的监测职能分散在不同的部门。而涉水目标各子目标与监测指标强调的是对整个水资源循环系统各方面的监测，涵盖了水资源管理的方方面面，很多数据的监测、收集和处理都要求各有关部门高度配合，这对我国数据共享、统一监测和统计口径、实现数据的有效整合等，都提出了新的更高要求。目前我国不同部门之间的监测指标、监测口径和监测能力尚未实现高度融合。此外，在数据的监测和统计口径方面，我国和国际社会存在诸多不同，导致现有评价结果不能全面反映我国落实《议程》涉水目标在全球的真实位置。
04、对我国进一步落实好2030年可持续发展议程涉水目标的建议
面向未来，我们要在习近平总书记全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议引领下，坚持以习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水重要论述精神为根本遵循，贯彻落实李国英部长在联合国水大会上提出的倡议，保障人人享有安全饮水的基本权利；充分认识淡水资源的有限性和不可替代性，全面提升水资源节约集约利用能力和水平；尊重自然界河流生存的基本权利，把河流视作生命体，建构河流伦理，维护河流健康生命，实现人与河流和谐共生；面对全球气候变化及其影响加剧的挑战，充分发挥联合国机构作用，为各国政府、国际组织、智库、社会组织等发挥各自优势，参与应对全球气候变化提供交流合作平台，凝聚应对水灾害、水资源、水生态、水环境问题的智慧和力量。根据环境变化灵活采取适应性管理手段，加快实现《议程》涉水目标，建议要做好以下几项工作。
1.强化部际协调机制，进一步加大部门间协调力度
目前，外交部针对可持续发展目标的落实建立了落实工作国内协调机制，制定了《2030年可持续发展议程分工方案》，发布了《国别方案》，就涉水目标各子目标需要开展的工作作出进一步部署，向切实落实各项目标迈出重要一步。下一步，应当完善和强化日常工作机制，把跟进可持续发展目标和水发展目标的落实进展作为一项长期、持久的工作进行推进，时刻掌握国内落实情况，密切跟踪国际有关动向。为此，建议在国家层面开展如下工作：一是在部际协调机制框架下定期召开会议，各相关单位汇报各自所负责目标的进展情况和面临的困难，并提出解决方案；二是适时制定定期评估机制，及时跟进和评估各目标实现进展，如有落实不到位的，应及时通报并整改；三是及时向各单位通报国际上有关发展议程的最新进展和动向，以便各部门在落实相关目标时有的放矢，结合我国实际和国际愿景，制定符合我国根本利益的落实方案；四是建立信息共享机制和平台，将各国发布的相关规划文件、好的实践做法和案例进行汇总，供各单位参考借鉴。聚焦水利部门，建议充分发挥《落实2030年可持续发展议程水发展目标协调机制组成方案》等已有机制作用，推动各有关司局和单位进一步完善长期稳定的工作机制，对内做好数据统计和上报，对外积极配合有关部委做好信息共享等各项工作。
2.完善监测指标体系，适应国际需要整合监测数据
目前，我国现行使用的指标能够涵盖联合国针对水发展目标制定的大部分监测指标，只需要根据实际需要对目前的指标进行完善即可。考虑到我国水发展目标贯彻落实涉及多个部门，与水有关目标的监测职能分散在不同的部委，未来应下大力气确保数据有效共享、统计和监测口径统一，如建立部门间数据共享平台，及时更新和共享相关数据，并由统计部门统一解读等。同时，目前对应每一项涉水目标，我国都设有多项监测指标，其中有些指标能与联合国直接对接，有些暂时不能达到完全对接，且监测指标比较零散，有待调整和完善。当前，我国暂未对联合国制定的可持续发展目标指标系统开展全面解读，尚未对指标系统将对我国产生的影响进行深入分析。对此，建议加快对联合国制定的指标进行系统解读，并对我国现有指标进行优化整合，以便更好地与联合国统计和上报口径进行对接，更全面展示我国在可持续发展方面的有效进展。
3.组织专门技术团队，加大跟踪研究力度
及时跟踪国际动向并了解各国所采取的落实举措十分必要，且是一项长期工作。为此，建议组织专门的研究团队，配备专项资金，持续跟踪各国为落实发展议程所做的相关工作，如是否制定了专门规划、成立了专门机构、出台了政策法规、划拨了专门预算或建立了融资渠道等，可及时总结各国经验或教训，为我国所用。研究团队应当继续对涉水目标进行持续跟踪研究，如每3年开展一次专题研究，进行全面研究和分析，包括跟踪国际上在指标设置、监测、统计和上报等方面提出的新要求，及时分析其对我国可能造成的影响，并研究提出相应对策；跟踪有关国际组织及国家，特别是发达国家、金砖国家、最不发达国家等具有典型代表性国家在落实可持续发展目标中所采取的措施，对于确有必要进行调研的，应当组织专门的专家团队进行现场调研，以便收集第一手资料，为我国制定相关政策和规划提供真实素材。
4.不断加大宣传力度，对外讲好中国水故事
近年来，在实现《议程》涉水目标方面，我国取得了重大进展。未来，我们要在习近平总书记全球发展倡议、全球安全倡议引领下，做好对内对外两方面工作。对内，加大对2030年可持续发展议程的宣传力度，让公众理解、知晓发展议程，进一步提升国内民众的认知，积极动员全社会力量参与落实工作，营造有利的社会环境，为切实落实发展议程和涉水目标打下坚实的公众基础，并向相关单位和工作人员进行宣传解读，真正将涉水目标的落实贯彻到工作当中。对外，全面深度参与联合国水大会等多边水进程，与联合国各机构在水资源领域深化交流与合作，更加注重用国际社会容易理解的语言分享中国治水理念与治水经验，展示真实立体全面的中国水利形象，让中国治水理念、治水智慧和治水经验为全球水治理体系变革发展作出积极贡献，助力各国加快实现2030年可持续发展议程涉水目标。
