政府与社会资本合作在中国的应用
慧聪水工业网 随着经济改革的全面深入推进,社会资本参与城市基础设施投资和运营在我国得到了高度的重视,政府与社会资本合作模式(Public-Private-Partnership,简称PPP)将迎来广阔的发展前景。但由于法律法规体系不健全、缺乏明确的监管协作机制等,PPP在全国推广运用受到了不同程度的挑战,加强PPP“中国化”研究,已成为我们经济结构转型的重要议题。
政府与社会资本合作模式的基本内涵
PPP一般直译为公私合作伙伴,但由于不同学者基于不同理论体系进行研究,尽管经过三十多年的实践,仍未形成较为一致的定义。目前比较典型的定义方式有联合国培训研究院(UNITR)定义方式、欧盟委员会(EC)定义方式、英国财政部定义方式。
综合各种定义分析发现,不管PPP在表述上有何不同,其内涵均大致包括了以下方面:1.公共部门与私人部门之间存在伙伴关系;2.这种伙伴关系的建立是基于满足公共需求的契约;3.保证“公”、“私”合作提供公共需求项目的实现,需要有长期的、有效的公共政策或制度的规范;4.“公”、“私”合作的基础是风险共担、利益共享,从而实现资源的有效配置,达到理想的政策效果。
根据这些定义的不同,又可将其概念划分为广义PPP和狭义PPP,广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称,包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值原则。
PPP在我国应用面临的挑战
PPP模式兴起于英国,在随后的三十多年里,这种公共产品供给的新模式在全球范围内被广泛应用。根据全球PPP研究机构PWF的统计数据,1985年至2011年全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元,其中,欧洲处于领先地位,约占全球PPP名义价值的45.6%,亚洲、澳大利亚占24.2%,美国、加拿大分别占8.8%、5.8%。其中,PPP应用较好的国家主要包括英国、加拿大和日本等,总结其成功经验,推广PPP模式需要具备一定的内外部条件。如,政府强有力的支持和有效的监管、清晰和健全的法律法规制度、完善的资本市场以及健全的信用体系和财务制度、专业化的机构和人才的支持等。从这些方面来考察,在中国推进PPP模式的应用仍面临较多挑战。
(一)法律法规体系仍不完善。我国目前出台的PPP模式的相关政策,虽然在运用PPP模式的过程中发挥了积极作用,但尚没有针对PPP模式的专门立法,各类政策性文件由于层级低,分属不同地方和部门,客观上造成了相互之间不协调、不配套甚至存在冲突,不利于PPP模式的发展。
(二)缺乏明确的监管机构和协作机制。目前,财政部已建立PPP中心,但PPP中心的主要职责是规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计和专家库建设,与国外成立的PPP中心在职责范围上仍有区别。此外,国家发改委、住建部等部门都对PPP项目有一定的管理权限,导致存在多头监管的情况。同时,由于缺乏明确的沟通协调机制,而导致难以将PPP推广应用落到实处。
(三)缺乏对风险的有效管理。PPP项目通常投资大,耗时长,一般需15至20年、甚至更长。因此,对于风险的预测与管理以及合理的风险分担机制是PPP能否成功运作的关键。每一个PPP项目都将面临一系列系统性的风险以及临时性风险。比如政策法规的不完善,经济结构的调整等因素使预测PPP项目的风险变得更加困难。在风险的预测与管理方面,对风险缺乏事前充分的认识、论证以及风险管理经验的缺乏和合同中的责任不清,很容易使PPP项目陷入困境。在风险分担方面,建立一个合理的、能够被参与各方都接受的风险分担结构比较困难。政府倾向于把某一项目授权给私人投资者时连同政府的责任一同推卸掉,而风险分配的不均衡会导致私人投资者的总体风险增加,并最终导致成本增加。
(四)难以对项目实施过程进行有效监管。PPP项目涉及到的环节多、流程长,从项目发起到最终的绩效评价,全流程有数十个环节,每个环节中又有若干风险点;同时,PPP整个过程持续时间长,因此在长期内PPP项目所处周围环境具有复杂性和多变性,这会导致公私双方无法准确预见未来可能发生的所有情况,进而会对PPP的缔约、建设和运营产生影响。
(五)缺乏其他配套支持。PPP项目要能顺利实施,需要整个市场环境的进一步提升和政府在配套措施方面给予支持,如在融资、税收、资金以及政府采购等方面出台优惠措施和政策,但目前看来,我国还存在以下不足:1、缺乏开展风险投资的成熟金融市场。我国的融资市场目前仍以间接融资为主,同时长期金融负债工具较少,难以满足PPP项目资本集中、偿还期长等的需求;2、缺乏明确的财税支持政策。尽管2015年4月末国家发改委、财政部等六部委联合印发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,允许政府探索设立引导基金,通过投资补助、财政补贴、贷款贴息等方式对基础设施和公用事业特许经营进行支持,但哪种情况可以获得补助或补贴,各种补助的标准或比例等目前尚未确定,这必然导致暗箱操作或是无从落实相关支持;3、缺乏专业化的机构和人才。PPP项目包含设计、建设、经营和融资几个专业方面,必须依靠一支专业化的队伍才能运作。
当前推动我国PPP应用的几点建议
(一)建立完善统一的PPP法律体系。PPP模式立法,首先要解决PPP法律的法律层级问题,明确规范PPP法律的法律层级,保证以较高的法律层级消除国务院各部委、各地区直接规定的冲突及适用性问题。其次应将统一立法与单项立法相结合。制定一部规范PPP项目的专项立法,解决宏观层面的问题,内容主要包括:PPP项目的定义与适用范围、监管机构、合同范本、项目评估制度等。以PPP专项立法为基本法规,根据不同行业领域分别制定其他相关的配套法律法规,或针对某一项目或地区进行专门的调整,使其最大限度地与当地情况相符,以此形成规范我国PPP项目运作的法律体系。
(二)构建专业的协调管理机构。PPP项目大多涉及到土地供应、规划、设计、融资、税务、物价、财政等部门,可以借鉴国外做法,由政府设立专门机构,也可以根据项目的不同,成立专业性质的PPP中心,从而打破多部门混合管理的复杂局面,选择公共、私人部门参与主体,协调PPP模式实施过程中各参与方的关系,保障项目顺利进行。
(三)加快配套制度建设。从国家层面上已出台了允许县级以上政府对PPP项目(特许经营方式)给予一定的资金补助、财政补贴和金融支持的相关政策,但还需进一步加快政策的贯彻落实力度,建立财政、税收、金融等配套制度。同时,在配套制度建立过程中,应尽可能加强政策的标准化和统一化,确保地方政府规定与中央政策、中央各部委政策之间的协调一致,包括减少价格、税收、补贴和监管等方面各地不同的做法。
(四)加快政府职能转变,提高管理能力。在PPP项目中,政府成为公私合作的一方,政府和社会资本成为平等的民事主体,要确保对PPP进行风险控制和全流程监管,还需政府相关部门从以下方面着手:一是转变从政观念,加强自身能力建设;二是强化合同约束,通过合同关系明确参与各方的职责和投资回报机制,并按照“对风险最具有控制力的一方承担相应风险的原则”来合理分担风险;三是对难以通过合同界定的事项,建立公平解决纠纷的机制;四是坚持公开透明,借助第三方机构和公众来对项目进行评估,对项目实施进行监督等;五是继续推进国家示范项目工作的开展,探索建立可复制、可推广的标准范例,积累经验和管理能力。
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