欧盟新颁《城市污水处理指令》介绍和启示（上）
欧盟2024年新颁布的《城市污水处理指令》以“同一健康”理念为核心，全面升级城市污水管理体系，旨在应对气候变化、新污染物及可持续发展挑战。新指令整合旧版内容，构建系统性框架，强调微污染物四级处理、能源中和、严控氮磷排放、倡导绿色基础设施与公众参与等新目标。该指令不仅将促进欧盟污水处理行业向低碳化、资源化转型，也为我国完善法规标准、优化综合治理、推动技术创新及强化公众监督提供了重要借鉴。近日，未来新水务专家委员会专家、上海市城市建设设计研究总院（集团）有限公司总工程师唐建国，中国人民大学教授王洪臣等人，对“新指令”进行了全文梳理，总结其对欧盟的影响，并分析对我国的启示。本公众号将文章分上下两期发布。
前 言
随着城市化进程加速和环保意识提升，1991年版欧盟《城市污水处理指令》（91/271/EEC）在应对复杂环境挑战时逐渐显露出不足。特别是面对日益增长的城市人口、新污染物的出现以及对可持续发展的更高追求，修订工作势在必行。2024年的重新修订，旨在整合分散的内容，以构建一个更为系统、全面且适应新发展需求的框架。2024年新颁《城市污水处理指令》（EU Regulation 2024/3019）以“同一健康”理念为基石，通过对城市污水的有效处理，直接保障公众的生活环境健康，减少污水对自然水体和生态系统的破坏，维护整个生态系统的平衡。
“新指令”致力于推进微污染物的处理和降低污水处理过程中的温室气体排放，通过优化处理工艺和提高能源利用效率，推动污水处理行业向绿色低碳方向发展。此外，“新指令”还强调保障民众获得卫生设施服务的权利，确保每个人都能享受到安全、可靠的污水处理服务，并拥有获取相关信息的渠道，增强公众对污水处理工作的了解和监督。
借鉴欧盟经验，我国应结合自身实际，进一步细化污水处理法律法规。在法律层面，明确各级政府、企业和公众在污水处理中的责任主体地位，以及相应的权利和义务。针对不同规模的城镇和乡村地区，制定差异化的污水处理标准。同时，密切关注国际上新污染物的研究进展，及时制定适合我国国情的监测和处理标准，并建立相应的监测方法和排放标准，加强对这些污染物的管控，提升污水处理的科学性和有效性，保障水环境质量和公众健康。
“新指令”出台的背景和目标
2024年欧盟新颁《城市污水处理指令》（以下简称“新指令”）以水资源是一种共有的基本财富，且作为一种至关重要的、不可替代且是维持生命所必需的自然资源为出发点，指出必须从社会、经济和生态这三个维度来审视和处理水资源的相关问题。“新指令”旨在整合旧版本内分散的内容，构建一个更为系统、全面且适应新发展需求的欧盟城市污水处理法律框架。以“同一健康”理念为基石，通过对城市污水的有效处理，直接保障公众的生活环境健康，且减少污水对自然水体和生态系统的破坏，进而维护整个生态系统的平衡。
“新指令”的一个目标是加强适应气候变化及恢复城市生态系统措施之间的协同效应，特别是通过对城市污水管理进行综合规划，并充分利用数字化等手段。另一个目标是致力于逐步减少城市污水收集和处理过程中的温室气体排放，以及进一步降低氮排放，并同时促进能源效率提升和可再生能源生产，从而推动实现欧洲议会和理事会2050年实现气候中和的目标。此外还致力于推进微污染物的处理。“新指令”要求成员国优先为15万人口当量及以上的污水处理厂提供所需建设改造投资。“新指令”旨在保障民众获得卫生设施服务的权利，确保每个人都能享受到安全、可靠的污水处理服务，并拥有获取相关信息的渠道，增强公众对污水处理工作的了解和监督。
“新指令”主要内容
“新指令”包括修订理由、35章正文和8个附件。其中修订的理由一共60条，详细说明了本次修订的原因。其60条“权衡的理由”实际上也是“新指令”内容的凝练，各章节对相应60条内容，是对其所需实施具体措施的细化和相应的具体要求。“新指令”内容概括为：
2.1 适用范围
为应对小型居民点污染，指令适用范围应涵盖1000人口当量及以上居民点，原则上居民点污水应通过管网收集。如果能够证明铺设城市污水管道或接入污水管道对环境或人类健康并无益处，在技术上无法实施，或成本过高，在这些情况下，成员国才应被允许使用独立系统，来收集、储存和（或）处理城市污水，但前提是它们能确保对环境和人类健康的保护程度与二级和三级污水厂处理相当。成员国要对所使用的独立系统进行登记、监管并定期评估。
2.2 综合规划
新指令认为在地方层面确定溢流和受污染径流的解决方案，要求成员国应确保在2033年12月31日前，为所有10万人口当量及以上的居民点制定城市污水管理综合规划。规划应明确将合流污水溢流造成的污染限制在每年收集的城市污水总污染量的2%目标以内的具体措施。
为确保城市污水管理规划有效，需分析居民区排水区域初始状况，包括：1）描述排水管网状态、输送能力，及降雨时排水系统处理污水能力；2）对合流制系统，基于监测或模型，进行降雨时动态水流分析，估算污染物负荷及微塑料污染情况；3） 对分流制系统，描述监测要求，确保所有污染径流点检测，为处理措施提供依据。
综合规划除包含减少合流污水溢流污染的措施外，还要包括应对分流制地区城市径流可能造成的严重污染的措施。这些规划还应涵盖源头污染防治措施，并优先采用基于自然的解决方案，仅在绝对必要的情况下，才考虑新建灰色基础设施。
2.3 对营养物处理标准限值的要求
所有来自1000人口当量及以上居民点的城市污水排放前都应进行二级处理。所有15万人口当量及以上的污水处理厂规定应进行三级处理。1万人口当量及以上，且污水排入受富营养化影响或面临富营养化威胁区域的居民点，规定也应进行三级处理。
表1 “新指令”对城市污水处理厂污染物排放要求
2.4 对营养物处理推进时间的要求
对于15万人口当量及以上的污水处理厂：2033年12月31日，30%的污水处理厂需满足指令附件一规定的第三级处理出水要求；到2036年12月31日，这一比例达到70%；到2039年12月31日，须达到100%。
对于人口当量在1万至（小于）15万人之间的城镇：到2033年12月31日，20%的城镇需遵守指令附件一的要求；到2036年12月31日，比例为40%；到2039年12月31日，为60%；到2045年12月31日，达到100%。若某区域在清单更新时，新被列入清单，则向该区域排放的城镇污水处理厂需在最晚七年后满足相关要求。
在某些条件下，单个人口当量在1万至（小于）15万人的城镇污水处理厂在减少氮和磷排放目标的扩展方面可获得豁免。
2.5 对微污染物处理的要求
现今在欧盟的所有水体中通常都能检测到微污染物。即便这些微污染物浓度极低，每升水中微克级别或更低，也会对公众健康和环境构成威胁。为此，应引入四级处理，以确保从城市污水中去除多种残留的微污染物。四级处理初期应聚焦于有机微污染物，基于预防原则并结合基于风险评估的方法来规定实施。
时间上，新指令要求，所有15万人口当量及以上的城市污水处理厂至2045年都应设置四级处理。成员国应优先为15万及以上人口当量的污水处理厂提供所需投资，以便立即为那些对环境和人类健康构成最高风险的处理厂配备相应设施。到2033年底需有20%的这类污水处理厂满足“新指令”附件一表3的要求；到2039年底，这一比例应达到60%；到2045年底，须全部满足。
对于1万人口当量及以上的居民点，成员国被要求应在依据明确标准划定的对微污染物污染敏感的区域进行四级污水处理。
表2 第一类：极易处理的微污染物质
表3 第二类：易去除的微污染物质
成员国还应在2030年12月31日前，编制其辖区内的微污染物风险区域清单，确定污水处理厂出水中痕量物质浓度或集聚效应对人类健康或环境构成威胁的区域。该清单应在2033年及之后每六年进行一次评估，并在必要时更新。若某区域新被列入清单，向该区域排放污水的城镇污水处理厂需在七年后，最迟在规定期限内满足相关要求。
2.6 对微污染物生产者的要求
在欧盟投放含有某些水污染物质的产品的生产者，需对这些产品在使用结束后最终进入城市污水成为微污染物的情况负责，承担为去除这些因商业活动产生的水污染而进行额外处理的费用。此举既能减轻普通公民提高税收和水费的负担，同时又能激励生产者开发更环保的产品。目前，药物和化妆品残留是城市污水中微污染物的主要来源，扩展生产者责任制度应主要适用于这两类产品。
对于“新指令”附件三所列产品的生产者，必须承担至少80%的第四级处理段扩建和运营的成本（投资和运营成本）。扩大的生产者责任的具体实施应由国家组织执行，生产者应共同履行其义务。成员国应确保任何情况下都能持续为第四级处理阶段提供资金。
（未完待续）
