污水处理从“按量付费”向“按效付费”转变 难在哪？
污水处理收费政策一直是业内人士关注的焦点问题之一。近日发布的《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》提出，落实污水处理收费政策，构建覆盖污水处理和污泥处置成本并合理盈利的收费机制。
与此同时，国家发改委、住建部、生态环境部不久前联合印发的《关于推进污水处理减污降碳协同增效的实施意见》（以下简称《实施意见》）也释放了重要信号——推动建立污水处理服务费与污水处理厂进水污染物浓度、污染物削减量、出水水质、污泥无害化稳定化处理效果挂钩的按效付费机制。
由“按量付费”向“按效付费”转变，被业界广泛关注。其原因是什么？落地的难点在哪？记者采访了相关专家，对此进行深入解读。
为什么要推动建立“按效付费”机制？
当进水BOD浓度低于50mg/L和达到150mg/L时候，如果污水处理厂面临的是同样的处理单价，处于污水处理链条上的各方，会有动力去提升污水浓度吗？
有专家认为，“按效付费”就是要实现“效”的货币化。污水处理企业可以提供更高品质的水，但这会增加成本。谁来承担这部分成本？“效”的货币化有助于解决这个问题。
中国城市规划设计研究院副总工程师，中规院（北京）规划设计有限公司生态市政院院长，教授级高级工程师王家卓告诉记者：“在污水处理收费和付费方面，我国很多城市普遍存在两个问题。一是污水收费价格无法涵盖污水处理和污泥处置成本，不少城市甚至还低于国家提出的最低标准。尤其是在近些年各地纷纷实施污水厂出水提标改造后，收费单价和城市对污水处理的付费单价之间的差值就更大了。另一个问题就是向污水处理企业付费的方式和依据上，各地基本都采用了按照处理污水量付费的方式，一些进水污染物浓度不同的污水处理厂可能面临同一单价，显然进水浓度较低的污水处理厂经济效益就差很多。加之大部分城市都处于污水处理厂和污水管网分开运营管理状态，污水处理厂没有能力、更没有动力来提升污水浓度。因为浓度提升后，污水量就会减少，在按水量付费的模式下，显然污水处理厂就会“吃亏”。近些年，我国提出要探索和推广按照污水处理厂进水污染物浓度、污染物削减量等支付运营服务费，这对于解决当前污水处理面临的问题来说，是重大的机制创新。
山西省城镇排水专业委员会专家委员郝晓光告诉记者：“以往的考核简单地依据处理水量进行付费，对污水处理厂的污染物负荷没有进行考核计量，导致在污水收集率高、进厂污水浓度高的地区，污水处理厂处理的难度大、投入大，但是付费方面并没有针对性的补偿；在污水收集率低、进厂污水浓度低，污水处理厂处理难度小、投入小的情况下，付费没有适度核减，从而导致地方政府为没有达到的环境效益买单，造成政府的资金无端浪费。引入‘按效付费’机制，可以有效地改善现阶段的付费困境，真正获取环境效益，实现双赢。”
“成都等地已经在实践‘按效付费’了，其基础是管网相对较好，从而使得污水量相对下降。考虑到污水处理厂的效率比较高，换成按效付费，双方都合适。”E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长薛涛说。
管网问题不解决，“按效付费”难落地
管网问题是我国污水处理的短板之一。管网不完善容易导致两个问题出现，即该收的水没收进来，不该收的水却收进来了。专家介绍，我国不少城市生活污水处理厂处理的是稀释后的污水，大量外来水（地下水、河湖水、山泉水、施工降水、雨水等）进入管网。一些城市进厂处理量远高于用户排放的污水量，这在一定程度上加剧了污水处理入不敷出的问题。
王家卓特别强调，就我国排水管网而言，好不好、效能高不高是当前最关键的问题。我国污水管网历史欠账较多，很多处于坍塌、破裂等不健康运行状态，不能正常发挥排放和转收的功能，影响了污水收集处理效能。此外，“运动式”雨污分流也带来很多问题。不少城市在轰轰烈烈的雨污分流运动后，管理并没有跟上。理想中的雨水管和污水管这两套排水管网，在实际运行中变成了两套合流制管网，因为雨水管里混接了污水管，污水管里也混接了雨水管。
除了管网本身的问题外，“厂—网—河（湖）”一体化也是“按效付费”落地的前提条件之一。《实施意见》鼓励污水处理标杆厂实施“厂—网—河（湖）”一体化专业化运行维护。
王家卓告诉记者：“如果排水管网不是污水处理厂建的，也不是他们负责的，容易导致责任边界不一致。污水处理厂会认为，我们也不想进水污染物浓度那么低，太低了运营中还要花更多钱来增加碳源，但管网不归我管，所以进水浓度低不是我的错，不能因此扣我的钱。如果厂网一体的话，就可以考核BOD进水浓度、出水浓度、污染物削减量等，付费就可以有所差异。各地可以探索具体的考核方法，但不是所有地方都具备立马推行的条件。厂网分离的情况下显然是不现实的。目前，我国很多地方都在积极推进厂网一体，预计未来随着一些污水处理厂特许经营合同到期和地方政府决心的增大，能够实施厂网一体的地方会越来越多，实现按照污染物浓度和污染物削减量等因素付费的条件也会更加具备。”
和现有的BOT/PPP项目如何衔接？
政策的衔接问题是专家普遍认为的第二个难点问题。
薛涛告诉记者：“除了管网问题，‘按效付费’还面临一个难点，就是和特许经营的BOT模式冲突。原来确定的一些污水处理领域的BOT项目总体是按水量结算的，大部分还依据保底水量付费。污水输送是由管网承担的，这和在厂区运行BOT的社会资本没有什么关系，是在其能力范围以外的。除了受制于管网的水量，浓度也不是社会资本关心的，甚至进水浓度越低，运营成本也会越低，越有利于BOT企业盈利。所以，即使是管网送来很多雨水，污水处理厂也得处理。所以，‘按效付费’的前提是厂网一体化的整体效益推进。对于BOT企业来说，排水管网不在我手里，如果用‘按效付费’约束我，我也有劲使不上。这样在激励机制上就存在偏差。目前，政府并不会（也缺乏财力）把BOT模式的项目‘都’收回来，而且总体而言，BOT项目的运营效率通常比三、四线小城市污水处理厂的效率要高一些。在这种情况下，就有通盘考虑和因地制宜的问题。‘按效付费’的落地将是一个很长的推进过程，在发达城市尤其是已经厂网一体化的城市可能更好推进一些。值得关注的是，部分发达城市在当前投融资形势下，相对而言也有动力和财力提前收回特许经营的项目，形成厂网一体化。”
对此，王家卓也提到：“如果原来污水处理厂签的合同是BOT或者PPP模式，都是受法律保护的，不能随便改条件。”
“按效付费”机制和水价如何兼容？
在体系性兼容问题上，还要考虑“按效付费”和水价的关系。薛涛告诉记者，目前我国水价的测算就是按BOT项目的全成本来算的，往往就是按BOT项目的保底水量来算的。如果‘按效付费’不是按吨算钱的，但和老百姓收水费时还是按吨算，这两个体系之间怎么折算呢？两种费用的测算模型就不太兼容。
提到水价，一位水环境领域的资深专家分享了他在区域水资源综合利用问题上的看法。比如在黄河流域，如果多利用再生水，就可以节约新鲜水资源。这就涉及两种水资源的价格机制问题。“如果企业能够方便、便宜地得到新鲜水资源，肯定就不会用再生水。二者有个价格平衡问题。是鼓励先用再生水，再用新鲜水，还是鼓励先用新鲜水，再用再生水，政策会发挥指挥棒的作用。如果污水处理厂提供了高品质的水，且这些水能够被其他企业回用。那么，污水处理厂是不是应该有更高的收益？但如果污水被处理得很干净，却作为普通景观水用了，水价自然就低，没有太大收益，污水处理厂自然也要控制其综合成本。因此，分质使用、梯级使用再生水，并带来相应的回报，污水处理企业才会更有动力去提供高品质的水。
因此，专家表示，未来还有很多政策缺口，需要一一解决。
