王家卓：10个关键点解析三部委污水处理减污降碳协同增效文件
导 读：近日，国家发展改革委同住房和城乡建设部、生态环境部共同印发了《关于推进污水处理减污降碳协同增效的实施意见》，详细清晰地指出了推进污水处理减污降碳协同增效的要求和路径。文件信息量很大，创新点很多，进行了仔细的研读后，发现和城市生活污水收集处理密切相关的信息点也有很多。笔者就其中较为关键的10个方面，写了一点学习体会和同行共享。
01、首次提出了到2025年建设100座绿色低碳标杆污水处理厂
“绿色低碳标杆污水（污水）厂”的概念首次出现是在2023年7月，国家发展改革委等三部委联合印发的《环境基础设施建设水平提升行动（2023—2025年）》中第一次提出要建设“污水处理绿色低碳标杆厂”，但是什么时候建，建多少座，文件中没有提及。此次三部委的文件则明确提出，到2025年要建成100座绿色低碳标杆污水厂。考虑到2025年还有两年的时间，这些绿色低碳标杆厂应该是要从现状建成的污水处理厂里遴选。要选出这些“标杆厂”，选择的标准很重要。很显然，这里边有两个关键词，一是低碳，二是绿色。
要衡量污水处理厂是否低碳，就必须对其碳排放进行评估和计量，这方面目前还没有国家标准。前段时间，中国城镇供水排水协会发布的《城镇污水处理厂碳减排评估标准》可以作为参考。需要注意的是，绿色低碳标杆污水处理厂，不等于低碳污水处理厂，选择的标准里还需要考虑“绿色”的相关指标。文件中明确提出，“能源资源高效循环利用”，这为“绿色”相关指标的选取指明了大致的方向。
三部委的文件中也提出，要“加快制定《协同降碳绩效评价城镇污水处理》国家标准，适时开展绩效评价工作”。文件中第十二条还明确提出，“鼓励标杆厂实施 ‘厂—网—河（湖）’一体化专业化运行维护”，这也为有意申请成为标杆的污水处理厂提出了要求，指明了方向。
02、首次提出建设城市污水管网全覆盖示范区
“十三五”以来，城市污水管网是当前主要短板基本成为行业共识。经过近些年的持续努力攻坚，城市污水管网的建设有了很大进展，城市生活污水直排现象大大减少。但是在部分地区，局部的污水管网空白区还是客观存在的。
2018年，中共中央国务院印发的《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》中首次明确提出，“尽快实现污水管网全覆盖、全收集、全处理”。随后，在同一年，住房和城乡建设部和生态环境部联合印发的《城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》中提出，“推动城市建成区污水管网全覆盖、全收集、全处理”。
2019年，住房和城乡建设部等三部委印发的《城镇污水处理提质增效三年行动方案(2019—2021年)》中提出，“为尽快实现污水管网全覆盖、全收集、全处理目标打下坚实基础”。
2022年住房和城乡建设部等四部委印发的《深入打好城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》中提出，“推进城镇污水管网全覆盖”。
从上述文件中可以看出，2018年以来国家层面一直在推进城市建成区污水管网全覆盖。但是这项工作历史欠账多，一些城市尤其是城中村地区，由于空间不足等原因，建设污水管网十分困难。此次三部委文件中首次明确提出，要加快消除城镇污水收集管网空白区，建设“城市污水管网全覆盖示范区”，与之前的文件相比，是一个明显的进步，意味着国家层面可能会从示范区开始，逐步推进城市生活污水管网全覆盖，这既是十分务实的做法，也是行之有效的抓手。当然，城市污水管网全覆盖示范区的定义和标准还需要进一步明确，推进示范区建设的路径和模式也尚不清楚，不过相信这些问题都会快会有明确的答案。
03、首次提出BOD浓度低于100mg/L的污水处理厂，从严审批核准新增污水处理能力
我国很多城市尤其是一些南方城市，污水处理厂进水浓度不高。从经济的视角来看，这会造成大量的建设和运营经费方面的浪费。从污染物削减的视角来看，污水处理厂进水浓度低会浪费管网的输送能力，加剧了污水溢流。如果从碳排放的角度来看，污水处理厂进水浓度低不仅会浪费额外能源，还会影响污水中能源的回收，不利于污水处理厂实现能量中和。因此，污水处理厂的浓度问题，对于减污和降碳而言，都需要密切关注。
2018年开始，我国开始提出污水收集和处理系统的提质增效，明确要通过“收污水、挤外水、治雨水、强管理”这四个方面提升污水收集处理的效能。经过几年的努力，我国城市污水处理厂进水浓度持续下降的态势得到了遏制，部分城市污水处理厂进厂浓度提升效果较为显著。但是由于我国在城市污水管网方面欠账太多，加之运营维护经费不到位、管理人员不足、管理机制不顺等原因，目前还有大量污水处理厂进水浓度低，处于低效运行状态，持续推进这项工作十分必要。
2022年住房和城乡建设部等四部委印发的《深入打好城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》中提出，“不应盲目新扩建污水处理厂”。文件出台后引起了行业很好的反响，普遍认为文件抓住了当前的主要矛盾，这种要求有利于各地采取措施提升污水处理厂进厂浓度，而不是一味盲目扩大污水处理厂规模，这不仅浪费投资，还不利于减污，更不利于降碳。
此次三部委文件中明确提出，对于污水处理厂进水BOD低于100mg/L的污水处理厂，从严审批核准新增污水处理能力。这是对2022年四部委文件的深化和落实，为进一步聚焦污水管网建设指出了实施路径。当然，个人理解，此处表达的意思，应该是如果某个城市污水处理厂进水BOD浓度低于100mg/L，应从严审批核准该城市新增处理能力的申请，而不宜理解为要从严审批核准该污水处理厂的新增处理能力。
04、首次提出要加快海绵城市建设
对比之前的相关文件可以发现，这是国家层面文件中首次提出要“加快”海绵城市建设。海绵城市建设是习近平总书记于2013年提出的城市建设的重要理念。近十年来，在试点城市和示范城市的引领带动下，海绵城市建设有了显著的成效。但是在一些非试点示范城市，海绵城市建设还有待加强，相关的体制机制、工程质量、推进力度等方面还有大幅提升和改进的空间。
在很多人的印象里，海绵城市主要是解决雨水问题的，所以好像和污水处理没什么关系。实际上，由于我国还有大量合流制排水系统的存在，雨天污水处理厂进水量显然要比旱天高出很多，甚至超出污水处理厂的处理能力。加之在分流制地区由于雨污水混错接问题的存在，污水处理厂雨天进水量也比旱天大很多。建设海绵城市，除了有利于缓解城市内涝外，还有利于减少污水处理厂的雨天进水量，这无论对于减污还是降碳都是非常有益的。
05、首次明确提出要科学合理、因地制宜制定污水排放标准
污水处理厂应该执行什么样的排放标准，是个复杂的问题。和国外的相关标准对比来看，我国一级A的排放标准本来是很高的。近些年，我国新建的污水处理厂几乎都执行了这个本来应该是污水再生利用才执行的一级A排放标准。即使是这样，各地仍不满足，纷纷出台了自己的地方排放标准、流域排放标准。从2013年北京市出台地方标准开始， 在“一级A的出水还是劣V类”的驱动和感召下，各省、各流域纷纷出台了自己的排放标准，大部分是按照准IV类来执行的，甚至近期还出现了准III类的排放标准。
污水处理厂的标准过低，显然不利于污染物削减。但是我国目前普遍执行的一级A排放标准已经很高了。再次基础上进一步提高排放标准，单从环境效益来讲，还有一些有限的好处。但是如果用更多的评价指标去评估，比如加入投入产出比，碳排放等评价指标后，恐怕对是否该在一级A的基础上进一步提标这个问题，就会有不一样的答案。
污水处理厂的碳排放和污水排放标准显著相关。国内一些专家在谈论污水处理厂碳达峰、碳减排的时候甚至调侃说“污水处理厂什么时候碳排放达峰，关键是看排放标准什么时候达峰”。近些年国内的一些学者的研究结果也表明，污水处理厂过度提标改造，不仅投入产出比很差，而且会显著加大碳排放。这就属于当前污水收集处理领域最为显著的减污和降碳不协同的问题，污染物排放量虽然降低了一些，但是碳排放缺明显增多了，“按下葫芦浮起瓢”。在减污降碳要协同增效的大背景下，污水处理厂的过度提标属于当前最应该去关注的问题之一。
此次三部委的文件明确提出，要科学合理、因地制宜地制定污水排放标准。读到这么几句话，大家不妨一起想一想，为什么要突然提出这样的要求？显然是因为当前一些地方的排放标准不科学、不合理，没有因地制宜，一刀切要求继续提标。文件中关于科学合理、因地制宜地制定污水排放标准的要求，给当前地方财政不太景气，可用财力十分有限的情况下，如何将有限的资金花在刀刃上，实现投入产出比最大，减污降碳协同增效指明了方向。而且文件明确了制定污水处理排放标准需要考虑的因素，包括问题导向、经济社会发展情况、水环境容量、污水水质、能耗药耗等，这些比之前的提法有了进步和细化，对于推进城市污水处理高质量发展，促进减污降碳协同增效意义重大。
06、明确提出“有序”推进雨污分流
和污水处理排放标准一样，雨污分流也是个老问题。虽然我国法律法规、国家层面的政策文件和标准规范都没有提出必须要雨污分流的要求，但是一些地方在被监督检查的时候，经常都都被点出“雨污分流不彻底”的问题，于是一些地方在整改的时候就提出，既然说我们雨污分流不彻底，那我们就下大决心，实现彻底雨污分流。在这种背景下，一些地方纷纷提出，短期内要消除合流制，一些城市甚至提出过一年内消除合流制，全部改为分流制，决心之大，让人十分敬佩。
然而，雨污分流是个很复杂的问题。首先，雨污分流需要空间，一些城市由于道路较窄，建筑密度过高，近期内难以实现雨污分流。其次，雨污分流需要到大量的投资，将城市小区内部到市政道路全部实现雨污分流，涉及到的投资绝不是新埋设一套管网那么简单，还涉及到交通疏导、停车、道路和绿化的恢复等方面的投资。再次，雨污分流改造后还需要后期精细化、高水平的管理，业界一直有一句话：“雨污分流不是分出来的，而是管出来的”。一些城市由于管理不到位，雨污分流后可能出现两套合流制管网。最后，雨污分流并没有彻底解决污染的问题，只是将合流制系统雨天溢流带来的污染变为分流制系统雨天径流污染，在某种特定条件下，二者谁大谁小还不一定。
此次三部委文件中提出，“有序”推进雨污分流，恰逢其时。换个角度来想，之所以要提出“有序”雨污分流，就是因为最近有一些地方不是“有序”推进雨污分流，“运动式”、“一哄而上”、“情况不明决心大”的现象屡见不鲜。因此，此次提出“有序”雨污分流，针对性很强，现实意义重大。比起之前提出的“有条件的地区要积极推进雨污分流改造”的提法而言，有了新的进步。在当前的背景下，更有利于更加科学推进相关工作。
07、明确了对于地下污水处理厂的态度
由于某些原因，我国地下污水处理厂建设规模远超世界其他国家规模之和。一段时间以来，形成了两派不同意见。支持的一方认为，地下污水处理厂占地小，环境较为友好。反对的一方主要认为，地下污水处理厂就是污水处理的一种形式而已，而且投资大，设施维护维修困难，运行费用和能耗也比同等规模和工艺的地表污水处理厂要高。一时间两派争执不下，但是国家相关主管部门并没有明确表态。
此次三部委的文件明确提出，土地资源紧缺的城市可建设全地下/半地下式污水处理厂，这是比较务实的态度。言下之意，确实缺地的，可以考虑建设地下/半地下污水处理厂，但是也不是必须建设地下厂，只是可以把地下污水处理厂这种形式作为一种方案。对于不缺地的那些城市，个人理解，原则上就是不鼓励的。当然，结合文件的其他部分的内容，如果现有污水处理厂进水浓度很低，那就不该先考虑建污水处理厂，不仅是地下的不应该考虑，地表的也不应该考虑，应该先考虑去提升污水处理厂的进水浓度，减少处理水量。
对于地下污水处理厂的地上空间，国内一些城市已经有了较为成功的实践，主要是和公园建设结合起来。这次文件中则明确提出，鼓励将地下污水处理厂的地表空间合理利用，建设成为公园绿化等活动场地。
08、明确了污水处理厂的布局要求
城市污水处理厂的布局是影响城市污水收集处理效能和再生水利用的关键要素。过去有一些城市污水处理厂过于集中，导致污水长距离输送，污水在城市里“旅游”，过河过江，不仅管网建设投资大，而且输送过程中外来水更容易进入，造成污水厂进水浓度低，处理达标后的再生水也不方便利用。
上述说法都是传统的视角。如果将碳排放作为考虑问题的要素之一，那么过于集中的污水处理厂的不合理性又会多一条理由。除了上述那些弊端，还会造成碳排放的加剧。因为污水在管网中流行时间过长，更容易厌氧发酵产生甲烷这类的强温室效应的气体。而且长距离的输送必然需要更多的管材和更高的建设和运维成本，从全生命周期评价的角度来看，也会增加碳排放。
此次三部委的文件中提出，“合理规划建设污水处理厂，鼓励生活污水就近集中处理，减少污水输送距离”。如果单看中间这部分，“鼓励生活污水就近集中处理”，很多人可能会产生误解，认为是不是国家层面又要提倡集中式的污水处理厂了，其实不然。需要注意的是，这里说的是就近集中处理，而且后边还跟了一句，要“减少污水输送距离”，这里说的不要长距离输送，肯定不是大集中，但是也不能过于分散，是一种相对集中式的布局。到底要怎么实现这种合理的布局，就要考虑规划设计人员的智慧和经验了。这次三部委文件中关于污水处理厂布局的表达，虽然和2022年四部委印发的《深入打好城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》中 “结合城市组团式发展，采用分布与集中相结合的方式，加快补齐污水处理设施缺口”的提法，文字上略有区别，但是从本质上来说还是基本一致的。
09、明确提出要推动建立污水处理厂按效付费机制
污水处理收费和付费方面，我国很多城市普遍存在两个问题。一个问题是污水收费价格较低，不少城市甚至还低于国家提出的最低标准。另一个问题就是向污水处理企业付费的方式和依据上，各地基本都采用污水处理按照处理污水量付费，一些进水BOD浓度低于50mg/L的污水处理厂，和进水BOD浓度150mg/L的污水处理厂可能是同一单价，显然前者环境效益和经济效益就差很多。加之大部分城市都处于污水处理厂和污水管网分开运营和管理状态，污水处理厂没有能力，更没有动力来提升污水浓度了。因为浓度提升后，污水量就会减少，在按水量付费的模式下，显然污水处理厂就会“吃亏”。
近些年，我国提出要探索和推广按照污水处理厂进水污染物浓度、污染物削减量等支付运营服务费，这对于解决当前污水处理面临的问题来说，是重大的机制创新。
此次三部委的文件进一步提出，污水处理服务费与污水处理厂进水污染物浓度、污染物削减量、出水水质、污泥无害化稳定化处理效果挂钩的按效付费机制，这对于之前按水量付费来说是一个很大的进步，对之前的相关文件做了强调和细化，增强了文件的可操作性。
当然，要按照上述要求来实施，厂网分离的情况下显然是不现实的。目前，我国很多地方都在积极推进厂网一体，预计未来随着一些污水处理厂特许经营合同到期和地方政府决心的增大，能够实施厂网一体的地方会越来越多，能够实现按照污染物浓度和污染物削减量等因素付费的条件也会更加具备。
10、再次强调了工业废水和生活污水的关系
2018年以来，我国相关部门出台的相关文件一直在强调，排放含重金属或难以生化降解废水以及有关工业企业排放的高盐废水，不得接入城市生活污水处理设施工业废水对设施。对已经接入市政管网的工业废水进行评估，如果影响污水处理厂出水稳定达标的，要限期退出。
但是从实际实施效果来看，和大家预期的目标还有较大的差距。一段时间一些，一些打着“借市政污水处理厂处理工业废水”旗号，该向工业园区集中的工业不集中，该建工业污水处理厂的不建，“借道”、“借厂”顺便处理工业废水的现象仍然非常普遍。这里边的影响很多，较为突出的有两个。一是一些水量大但是浓度很低的工业废水排入市政管网，导致污水处理厂浓度低。另一个是一些含有难以降解的有机物或者重金属的工业废水进入市政污水处理厂，导致市政污水处理厂不能稳定达标甚至系统崩溃，也增加了水体排放到环境中后的生态环境风险。
此次三部委的文件对于上述第二个问题，做出了清晰的回应，而且相关表述从之前的“限期退出”变成了“严格限制进入”，态度上更加坚决，地方政府在执行该文件的时候，也更加明确了如何执行。
结语
三部委此次发布的相关文件针对性很强，对于当前存在的一些突出问题，给出了清晰和具体的回应，对于推进我国城市污水收集处理事业的高质量发展意义重大。但是，文件只是文件，关键还在于抓落实。国家层面要尽快出台相应的操作细则和支持政策，加大宣贯力度，采取有力措施，督促指导地方按照要求尽快落实“厂—网—河（湖）”一体化专业化运行维护，推进按污染物进水浓度和污染物削减量的绩效付费等机制方面的创新，还要确保严格审批核准污水浓度低的地方盲目新增污水处理能力，科学合理制定污水排放标准，有序推进雨污分流等关键性、制约性的工作落实到位，唯有如此，文件才能真正发挥作用。
王家卓
中国城市规划设计研究院副总工程师，中规院（北京）规划设计有限公司生态市政院院长，教授级高级工程师
