中央生态环保督察：甘肃张掖网红景点涉未批先建、违规取水
社交媒体平台有人评价芦水湾，“没有西北的风尘仆仆，反而有山清水秀的感觉”。
建成12年的芦水湾景区并没有办理相关手续，令人匪夷所思。“芦水湾太好了，反而大家习惯了。”知情人士感慨。但张掖未批先建的人工水面并非个案。
张掖市水务局相关负责人表示，自2000年8月以来，张掖市连续完成了黑河调水任务，下游东居延海自2004年以来未再干涸。但有关人士认为，张掖气候干旱、蒸发量大，城市违规建设的人工水面在丰水期体现可能不明显，但近几年黑河径流量偏枯，已经显现出生态风险。
▼张掖芦水湾景区。（南方周末记者林方舟|摄）
湛蓝的湖水涉嫌“违规取水”，靓丽的风景涉嫌“未批先建”。
2023年12月4日，甘肃省张掖市整改中央生态环保督察公开通报典型案例工作领导小组会议召开，提出要在全市开展生态和涉农领域学法、普法、执法活动，对违法违规取水用水等问题集中整治，开展水资源规范管理突破年、水权水价和水管体制改革年行动。
此前的12月1日，张掖市芦水湾景区被中央生态环保督察组通报(典型案例丨甘肃省张掖市违规取水问题突出 加剧生态退化风险)，景区的核心景观——三片人工水面在2011年未批先建，开挖方量465万立方米，水域面积2250亩，约等于两个北京奥林匹克森林公园的水系面积。
初冬上午的芦水湾，湖水结起一层薄冰，映射出蔚蓝的天空，市民正在环湖绿道上慢跑，环湖而建的酒店、餐饮、艺术中心、奥体中心、娱乐会所等正等待客人光临。
芦水湾距离张掖市中心十几分钟车程，此前是采砂遗留的矿坑，现为国家AAAA级旅游景区、“河西走廊生态旅游发展最靓丽的风景线”。2023年7月这里曾举办“水上嘉年华”，社交媒体平台有人评价“没有西北的风尘仆仆，反而有山清水秀的感觉”。
▼芦水湾景区附近的展板，展出了建设前后对比图。（南方周末记者林方舟|摄）
美誉背后，景区的人工水面却一直未办理取水许可证——仅2022年就从黑河取水2600万立方米，相当于张掖市近半年的生活用水。
“弱水三千，只取一瓢饮”中的弱水就是黑河。黑河发源于青海，张掖市位于中游，集中了流域内超九成的耕地、人口，超八成的用水量和GDP。芦水湾被誉为张掖“加湿器”，但如果拦截过多的水，可能会影响下游用水。黑河下游的内蒙古阿拉善盟额济纳旗，是北方沙尘暴策源地之一。
位于河西走廊的张掖，地处青藏高原和内蒙古高原交汇处，是丝绸之路上的天然绿洲。古称“金张掖”的“金”，既体现此地的富饶，也说明这片干旱区绿洲中，水资源就像黄金一样宝贵。
包括芦水湾景区，督察通报显示，张掖市有三十余处人工水面存在违法违规问题，水域总面积六千余亩。这些近十年才出现的人工水面也承载着张掖文旅产业转型升级的期许。
事实上，张掖市早在2002年就被水利部定为我国第一个节水型社会试点地区，曾做出了诸多节水探索。然而此次中央生态环保督察不仅通报张掖违规取地表水，地下水超采也治理不力。“张掖市落实最严格水资源管理制度不到位，经济发展、城市建设没有充分考虑黑河流域水资源环境承载能力，一些部门不作为、乱作为问题突出。”
1、1248亩人工水面涉“未批先建”
张掖甘州素有“半城芦苇，半城塔影”之称，“芦水湾”的名字可能寄托了再现历史风貌的希望。
相较于张掖丹霞国家地质公园等著名景区，芦水湾是一个新景点。2009年之前，这里没有开阔的水面景观，而是乱石滩、采砂坑、石料厂、建筑垃圾场，人迹罕至。
从地图上看，芦水湾景区靠三个人工湖泊串联，东北方向是与其同期建设的张掖国家湿地公园，二者共同组成芦水湾旅游度假区。
▼张掖国家湿地公园。（南方周末记者林方舟|摄）
如今，芦水湾景区风景优美，游人如织；湿地公园里，大白鹭在水草旁“站岗”，密密麻麻的白秋沙鸭、针尾鸭、赤嘴潜鸭等在水面“开大会”。
伴随着芦水湾旅游度假区的开发建设，这里的平房棚户被拆除，一栋栋湖景小区房拔地而起。中国科学院西北生态环境资源研究院副研究员宋晓谕等人曾做过测算，2011年，张掖国家湿地公园500米半径范围内的商品房平均售价为3232元/平方米，2021年涨至4147元/平方米，排除通货膨胀、基础设施建设等影响因素，湿地公园景观价值溢价为715元/平方米，景观增值总量达0.32亿元。
▼张掖国家湿地公园。（南方周末记者林方舟|摄）
“昔日乱石采砂场，今天生态幸福河”，芦水湾的转变曾被作为生态环境治理的正面典型案例宣传。然而，作为芦水湾景区内的核心景观，人工水面被督察组通报为未批先建。
据张掖市水务局工作人员介绍，人工湖涉及的前期手续包括：项目立项批复、建设项目用地预审意见书、环境影响报告批复、水资源论证报告批复等。
督察组人员表示，这些手续几乎都没有办理。
一位张掖市政府知情人士告诉南方周末记者，芦水湾景区项目没有发改部门作出的项目立项批复，也没有建设项目环境影响评价，“立项是准生证，否则就是‘黑户’”。
建成12年的芦水湾景区并没有办理相关手续，令人匪夷所思。“芦水湾太好了，反而大家习惯了。”上述知情人士感慨。
张掖未批先建的人工水面并非个案，还包括与芦水湾隔河相望的奥林匹克森林公园（简称奥森公园）的11个人工水面，共1248亩。2020年6月国家加强“挖湖造景”排查整治以来，张掖弱水公园内仍新建2个人工湖，水域面积165亩；白塔彩虹公园、张掖大剧院西侧公园内新建的人工湖，还占用了24.4亩耕地。
2、矿坑变公园，缺乏生态修复方案
在被督察通报的人工水面中，张掖市奥森公园取水面积仅次于芦水湾景区人工湖，相当于后者的一半。它的故事也和芦水湾相似：修复-种树-引水-开发-发展旅游+地产。
2017年以前，奥森公园原址是一片寸草不生的戈壁荒滩，有不少因砂石厂采砂挖石留下的大坑，张掖市水务局相关负责人回复南方周末记者，引黑河水建设人工水面是“一举两得”的生态修复方法：把矿坑做防渗处理后注水，成本低；蓄水还能为周边森林提供水源。
▼张掖奥林匹克森林公园。（南方周末记者林方舟|摄）
如今，奥森公园是张掖最大的人工造林基地——截至2023年，奥森公园已完成造林绿化6万亩，新建蓄水塘坝37座，疏浚河道22.41公里。按其规划，试图打造集旅游、康养、体育、娱乐为一体的生态休闲康养聚集区。奥森公园不仅计划要建设集散广场、运动场及停车场，还要配套深坑酒店、黑河水生态博物馆、森林康养社区、森林体育小镇等，投资估算达28.6亿元。
督察组人员认为，这些矿坑应依据国家相关管理规定，量身制定生态修复方案，科学论证其生态影响。
但奥森公园项目的负责单位甘州区黑河林场相关负责人坦言，四十余个矿坑怎么修复，是覆土后种草、种树，还是做防渗后引水填满，并没有单独做过生态修复方案。最后根据矿坑的地势高低等因素，有的覆土后植树，有的做防渗后注水。
3、为何不办取水许可证？
打开手机卫星地图，绿油油的张掖被黄秃秃的戈壁滩包围，一块块玛瑙般的蓝色水面镶嵌于张掖的版图。
张掖水资源量并不丰富。张掖属温带干旱气候，年降水量仅有100-250毫米，年蒸发量却高达1400-2700毫米。这些人工水面得以打造，主要源于流经张掖的黑河。
▼芦水湾景区的人工水面，与旁边已干涸的黑河河床对比强烈。（督察组视频截图）
为何这些人工水面没有办理取水许可证？
张掖市甘州区水务局相关负责人解释，芦水湾景区的水从周边的农业干渠引来，干渠的水获得了取水许可，芦水湾人工水面用水量加干渠农业灌溉用水量，并未超总用水许可。但督察组人员表示，干渠用水许可用途仅限于农业灌溉，芦水湾景区的人工水面属于生态用水，并不符合取水许可规定。
不仅芦水湾景区没有办理取水证。督察通报，张掖弱水花海景区2016年至2021年一直未办理取水许可证，2022年补办许可证后，仍超量从黑河取水6.7万立方米。
▼张掖弱水花海景区。（南方周末记者林方舟|摄）
4、黑河径流量近年偏枯
更大的隐忧是，引黑河水在城市营造如此大规模的人工水面，会否影响下游用水和生态？按照1997年国务院确定的黑河分水方案，约六成水量下泄至下游。
张掖市水务局相关负责人表示，自2000年8月以来，张掖市连续完成了黑河调水任务，特别是2023年较往年降水少两成，年径流量偏枯，但依然超额完成了下泄任务，下游东居延海自2004年以来未再干涸。
但有关人士认为，张掖气候干旱、蒸发量大，城市违规建设的人工水面，加剧了用水紧张。在丰水期体现可能不明显，但近几年黑河径流量偏枯，已经显现出生态风险。
▼芦水湾景区人工水面，与旁边已干涸的黑河河床对比强烈。（督察组视频截图）
甘肃省水文站介绍，自2003年以来，黑河进入罕见的连续18年丰水期。宋晓谕表示，根据黑河上游莺落峡水文站数据，进入中游的多年平均径流量约为15.8亿立方米，2005年-2020年的平均年径流量超过20亿立方米，2017年达到峰值的23.5亿立方米。
黑河下游额济纳旗对水量变化的感受最大。据《半月谈》报道，2016-2020年，额济纳旗河道断流天数由之前的平均250天减少到55天。
但近几年黑河径流量减少。甘肃省水文站介绍，2023年调度期的径流量只有13.8亿立方米，不到峰值的六成。
近三年来，本已有所好转的额济纳绿洲生态，又开始“喊渴”，阿拉善盟水务局提供给《半月谈》的数据显示：2020年以来，黑河流域额济纳段连续3年断流天数均在100天左右，2022年5月20日黑河流域额济纳段全线断流，东居延海超10个月未进水补给，多处湖泊湿地相继干涸，局部地区现退化趋势。
5、地下水超采治理不力
黑河年径流量偏枯，也在张掖地下水位数据上体现出来。
督察通报，由于超采地下水，张掖市的地下水位持续下降。
根据水利部会同自然资源部建立的地下水超采区水位变化通报机制数据，张掖市2020年-2023年几乎每季度地下水位都同比下降，例如2023年前三季度，分别同比下降0.39、0.26、0.81米。
历史上，由于长期大量抽取地下水，张掖市形成了7个超采区，均为限制开采区。《地下水管理条例》规定，省级水利部门会同自然资源等部门，组织划定本行政区域内地下水禁止开采区和限制开采区。
督察还通报，2020年以来，张掖超采区内发生数千起超量取水问题，当地水务部门基本未依法查处。限采区内超许可取用地下水1.6亿立方米。
张掖市水务局相关负责人在接受南方周末记者采访时表示，虽然个别取水井超许可取地下水，但其他水井取水量少于取水许可，区域内地下水取水总量并未超过总许可范围。而之所以未对数千起超量取水做出行政处罚，是因为当地实行阶梯水价机制，超许可用水后，可以收取更高的水费，利用市场机制调节。
但有关人士分析认为，此举有“卖水”之嫌，不利于地下水超采治理。
2012年，国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》要求，“在地下水超采区，禁止农业、工业建设项目和服务业新增取用地下水”。
督察通报，2016年以来，当地水务部门违规审批致远林业科技有限公司等20眼井。甘肃省水利厅2016年1月要求，2016年全部关闭公共供水管网覆盖范围内自备水源井，张掖市不仅未落实相关要求，甚至又为经开区企业的49眼井发放了取水许可证。
南方周末记者注意到，张掖市相关主管部门提供的地下水数据比较混乱，自相矛盾。市水务局向督察组提供的2015年地下水用水量数据，与向记者提供的数据相差4600多万立方米。南方周末记者向市水务局询问原因，截至发稿尚未取得回复。
督察人员表示，这不是个案。在督察过程中，由于相关主管部门错报瞒报虚报情况比较突出，大大增加了现场查证的工作量。例如，督察组调阅张掖市公共供水管网覆盖内自备水井清单，市水务局仅提供了甘州区的清单，包括3家企业的取水井。但督察组去甘州区的经开区现场检查发现，数十家企业存在49眼取水井。
6、节水需体制机制改革
冬季，黑河进入枯水期，行驶在张掖黑河大桥上，桥下的河床已经干涸，露出黄色的土和灰色的砂石。
▼2023年11月底，冬季的张掖黑河段，部分河道已干涸。（南方周末林方舟|摄）
张掖市人均水资源量只有1250立方米，为全国平均的六成；作为农业大市，亩均水量仅为511立方米，为全国平均水平的三成。
张掖水资源紧张与经济结构分不开关系。2022年，张掖三次产业结构比为29.3∶20.4∶50.3，农业占经济比重大于工业。而农业用水占全市用水约九成。
得益于日照时间长、昼夜温差大等气候优势，张掖盛产高质量农产品。煮熟后米粒不粘连、自唐代以来就享负盛名的“乌江贡米”，由于节水水稻种植面积大幅缩减。在芦水湾景区、奥森公园附近的大片耕地上，竖立着“十万亩供粤港澳蔬菜基地”的广告牌。
黑河水资源季节性分布不均，来水与农业用水时间不完全协调。宋晓谕向南方周末记者介绍，黑河水资源来源于冰川、冻土、积雪融水和降雨，降水主要集中在7-9月份，而在农业用水最为迫切的3-6月，六至七成的用水需要靠冰川、冻土、积雪融水补给，冬季降雪和积雪对第二年黑河径流贡献了20%-25%的水源。
宋晓谕称，地处高纬度和高海拔地区的张掖是受气候变化影响较大的敏感区域，增温速度更快，冰川面积过去50年约减小20%，雪线也在上升。2022年10-12月，张掖山丹、民乐、肃南三县的降雪较过去十年的平均值偏少七成。地表径流偏枯也导致地下水取水量有所增加。
在这样的经济社会和气候条件背景下，张掖迫切需要进一步提高水资源利用率。宋晓谕认为，张掖市经历了长期节水工作探索，目前灌溉效率已经处于较高水平，下一步需要从体制机制方面取得突破，例如进一步深化农业水权水价改革，完善水权交易体系，持续推进高标准农田建设，加快产业结构调整等。
宋晓谕等人曾对张掖市甘州区做过研究，优化水权分配模式、高标准农田建设和产业结构调整，可分别对水资源综合承载力至多提升约1.87%、8.72%和3.06%。
“对于地方主管部门而言，体制机制改革面临资金、技术、人才等诸多挑战，但为了持续优化水资源管理水平、提升水资源利用效率，这项工作势在必行。”宋晓谕称。
