李肇桀：推动黄河流域生态保护和高质量发展的水利实践与建议思考
2019年9月18日，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，擘画了黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略（以下简称“黄河战略”）。三年多以来，水利部和沿黄9省（自治区）以习近平总书记系列重要讲话精神为指引，强化使命担当，聚力攻坚克难，持续提升黄河流域水安全保障水平，为“让黄河成为造福人民的幸福河”提供了强有力的水利支撑。
黄河战略指引治黄事业取得积极进展
加强全域顶层设计，建立健全组织领导和规划政策体系
在中央推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组统一领导下，水利部成立推进黄河流域生态保护和高质量发展工作领导小组，部署落实黄河战略水安全保障重点任务。沿黄9省（自治区）相继成立由省级党委、政府主要负责人任组长的黄河流域生态保护和高质量发展领导小组，部分省份成立由省级水行政主管部门牵头的协调（工作）小组，推进落实具体部署要求。从中央到地方、从行业到部门多层级的组织领导体系全面建立，为黄河战略实施提供了有力组织保障。
《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》对黄河流域生态保护和高质量发展作出顶层设计，明确了“1+N+X”规划政策体系框架。水利部编制印发《黄河流域生态保护和高质量发展水安全保障规划》，引领带动沿黄9省（自治区）水利专项规划编制走在前列。目前，沿黄9省（自治区）全部制定了本区域黄河流域水安全保障规划以及有关任务清单、工作方案，明确了目标任务和主攻方向，黄河流域水安全保障规划政策体系已经成形。
锚定黄河保护治理重点任务，多措并举推进落地见效
防洪减灾体系更加健全。水利部及沿黄省份紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，加快构建以骨干水库等重大水利工程为主的水沙调控体系，实施干支流水库群精细调度，持续开展调水调沙，不断提升水旱灾害防御能力。黄河下游主河槽最小过流能力由4300m³/s提升到5000m³/s，实现下游防洪调度空间扩容增效。2021年，黄河全流域实施大时空高精度联合调度，极限运用水库拦蓄洪功能和河道排洪能力，成功应对历史上罕见的伏秋大汛。
河湖生态面貌持续向好。水利部严格黄河水量统一管理和调度，连续3年实施全流域生态调度，将生态调度由干流向支流、由下游向全河、由河道内向河道外扩展，河流生态廊道功能得到有效提升。沿黄9省（自治区）全部建立五级河湖长组织体系，建立黄河流域省级河湖长联席会议机制和水行政执法与刑事司法衔接机制，持续开展“清四乱”、整治违规取水等。通过上游涵养水源、中游治沙、河口生态修复等综合施策、系统治理，黄河生态面貌持续向好。
水资源集约节约利用水平明显提升。国家发展改革委、水利部等部门联合出台《黄河流域水资源节约集约利用实施方案》，实施黄河流域深度节水控水行动，打造水资源刚性约束制度先行区。沿黄9省（自治区）相继出台水资源节约地方性法规或具体方案。上游河源区通过节水减污确保“一江清水向东流”，中游干旱区通过节水技术革新、发展节水产业等探索节水新模式，下游地区落实“四水四定”推动经济社会绿色低碳发展。2019年以来，全流域累计核减近3亿m³新增取水量，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量均低于全国平均水平。
黄河文化保护传承成效初显。黄河水利委员会联合沿黄省（自治区）水利部门开展黄河水文化资源调查和宣传，深入挖掘黄河特色文化资源，发布黄河标志和吉祥物，组织出版《家国黄河》等精品图书，推出《大河安澜》等文艺影视作品。山东黄河河务局塑造治黄文化品牌体系，组织黄河文化遗产普查，系统挖掘整理治黄史上的红色资源、遗址遗迹、治河器具、精神谱系等，开展黄河非物质文化遗产展演，建设治黄文化示范带，打造“河润山东”文化品牌。
发挥区位优势，积极探索富有特色的黄河保护治理新路子
青海省立足于护佑“中华水塔”，统筹山水林田湖草沙各要素，实施小流域综合治理、坡耕地综合整治，开展“守护母亲河、推进大治理”专项行动，深化河湖“清四乱”常态化规范化，完善水电站生态基流保障监管长效机制，持续推进河湖生态复苏。黄河源头区玛多县湖泊数量由4000多个增加到5800多个。
宁夏回族自治区坚持黄河流域生态保护和高质量发展先行区定位，将推动水资源集约节约利用放在首位，出台《关于落实水资源“四定”原则深入推进用水权改革的实施意见》等一揽子政策措施，开展空间规划试点水资源承载力评价，推进用水权改革，推广农业高效节水灌溉和工业节水技术。宁东能源化工基地煤化工园区成为全国首个废水“近零排放”的大型综合工业园区。
山东省锚定“安澜黄河”，大力推进省域水网建设，2019—2022年9月累计完成水利建设投资1783亿元，建成黄水东调等重大引调水工程，完成重点流域骨干河道重点河段防洪治理、中小河流治理以及病险水库除险加固等，实现长江水、黄河水、当地水“三水”统一配置、统一调度。山东黄河河务局统筹控制性工程建设、标准化堤防建设、防汛减灾制度建设等，大力构建“一段两核”，筑牢洪水防御工程体系。
实施黄河战略面临的水安全保障问题
流域控制性水利枢纽工程建设相对滞后
《黄河近期重点治理开发规划》（2002年）和《黄河流域综合规划（2012—2030年）》（2013年）都明确提出，要在黄河上中游兴建一批水利水电工程，形成以龙羊峡、刘家峡、黑山峡河段工程（待建）、碛口（待建）、古贤（待建）、三门峡和小浪底等骨干水利枢纽工程为主体的黄河水沙调控体系。迄今，黑山峡河段工程、碛口水利枢纽尚处于前期工作阶段，古贤水利枢纽尚未开工建设，黄河干流和主要支流缺乏控制性工程的局面仍未改变，构建完备的水沙调控工程体系依然任重道远。与之形成对比的是，河南、山东等沿黄省份纷纷加快推进地方水利工程上马，对流域重大控制性水利工程的需求更加迫切。
沿黄省份水利建设和治理保护重点任务进度不一
在防洪工程体系建设方面，陕西渭河下游河道“地上悬河”明显，延河、无定河、泾河、千河等治理缓慢，流域内中小河流和山洪沟防洪能力偏低。
在水土流失治理方面，陕西、宁夏等未治理水土流失面积巨大，治理任务依然繁重。
在地下水超采综合治理方面，山西、陕西等治理任务艰巨，内蒙古局部地区出现新的超采区。
在保护传承黄河文化方面，地方水利部门参与深度不够，水文化遗产保护、开发和宣传推介在体系化、规模化和影响力提升方面差距较大。
水治理科技支撑存在明显短板
长期以来，无论是科研院所、国家（重点）实验室、高科技人才的数量，还是科研投入产出、创新能力的水平等，黄河流域整体落后于全国水平，且流域内各省（自治区）也存在较大差异，特别是上游青海、甘肃、内蒙古等存在人才洼地、科技创新洼地。据统计，“十三五”期间黄河流域技术创新比全国平均水平低13.4%。攸关黄河保护治理的一系列重大问题，如中游来沙趋少条件下水沙调控机理和“地上悬河”治理模式、“八七分水”方案优化、生态产品价值实现机制等亟待集智攻关，科技治黄能力亟待提升。
财政资金保障程度总体偏低
黄河流域中上游各省（自治区）经济体量不大，发展水平偏低，生态环保产业不够发达，黄河保护治理工作更多依赖上级财政转移支付。新形势下黄河保护治理任务更加繁重，资金需求规模巨大，各级地方财政压力普遍较大。2021年以来，财政部和宁夏、陕西、山东等省（自治区）相继出台落实黄河战略财税支持政策，设立专项基金和奖补资金，主要是统筹已有资金渠道和存量资金，发挥税收等杠杆作用激发市场活力。但沿黄省份已有资金渠道和规模有限，加之市场发育不充分、活力不足，影响财税政策作用发挥，亟需加大“输血”力度，增强“造血”功能。
几点建议
“十四五”是推动黄河流域生态保护和高质量发展的关键时期，为实现习近平总书记提出的“抓好重大任务贯彻落实，力争尽快见到新气象”要求，亟需大力提升水安全保障能力和水平。为此提出建议如下：
加快推进黄河干流和重要支流控制性骨干工程立项上马
抢抓当前重大水利工程建设“窗口期”，以国家水网建设为牵引，加快完成顶层设计，完善黄河流域水网“纲”“目”“结”。加大部际、部省间协调力度，打通堵点，推进桃花峪、碛口工程前期工作，推动古贤水利枢纽工程尽早开工、黑山峡河段开发治理工程尽快上马，加快编制南水北调西线工程规划。采取非常规程序和特殊流程，加快水利工程项目审查审批进程，支持黄河流域重大水利工程尽快开工建设。
以重点领域专项行动为牵引加强全流域协作
进一步健全黄河流域省级河湖长联席会议机制、黄河水利委员会与省级河长办协作机制，突出综合决策、统筹协调、督导落实功能，加强全流域综合治理，聚焦河湖“清四乱”、违规取用水等共性问题，组织开展专项整治。加强与国家发展改革委、生态环境部、自然资源部等的部际协调，聚焦“四水四定”、入河排污管理、地下水超采治理等，建立长效协作机制，组织开展专项清查和整治。发挥好水行政执法与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作机制，紧盯重点河段和重大案件，强化“河长+警长”“河长+检察长”协作，提升水行政执法效能。
大力推进试点示范建设
全方位支持宁夏回族自治区加快建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区，打造黄河保护治理的“宁夏样板”。重点在水利政策实施、体制创新、项目建设等方面靠前指导、支持，大力推进改革创新，突出抓好水资源刚性约束制度建设、深度节水控水、防洪减灾体系建设、河湖生态修复等，为黄河流域其他地区积累可复制经验。支持青海省以上游水源涵养为核心，探索护佑“中华水塔”的新路子；支持陕西省以中游水土流失综合治理为主攻方向，打造黄土高原生态文明示范区；支持山东省实施黄河河口综合治理，推进黄河三角洲保护区生态保护。
集智攻关黄河战略实施中的涉水重大问题
发挥部省共建优势，大力推动黄河实验室升格为国家（重点）实验室，新建一批部省级科技创新平台，推进制度创新、机制创新、政策创新，组织开展多学科联合攻关，集中推出一批有影响力的成果，全面支撑黄河保护治理工作。聚焦新形势下治黄方略、全球气候变化影响机理与趋势、水沙运动及游荡性河势演变、水生态补偿和水生态产品价值实现机制等前瞻性科学问题和关键技术难题，探索实施“揭榜挂帅”制度，引导行业内外优秀创新团队揭榜解决重大水问题。
加快建立全流域生态保护补偿机制
总结推广黄河流域（豫鲁段）基于水质的横向生态补偿机制成功做法，鼓励引导沿黄省份结合实际建立省际基于水质、水生态的横向生态保护补偿机制。择机由水利部联合财政部协调沿黄9省（自治区）建立全流域生态补偿机制，所需资金争取列入中央财政新设立的黄河流域生态保护和高质量发展奖补资金，同时积极争取黄河流域生态保护和高质量发展基金的资金支持。积极争取加大中央财政重点生态功能区转移支付力度，增加对沿黄省份尤其是上中游生态脆弱、水资源匮乏地区的综合生态补偿。
加快补齐水文化建设短板
组织多学科团队，深入挖掘、提升黄河水文化的科学价值、精神内涵，建设一批特色鲜明的国家水利风景区，推动黄河水利风景区风光带集群发展。深化黄河水文化遗产的系统保护和挖掘，加强对古灌区、古渡口等水文化遗产的抢救性保护，支持申报世界灌溉工程遗产、国家非物质文化遗产等。组织沿黄省份建立黄河水文化联盟，通过博物馆、遗产遗迹、风景区、文艺文创作品等多种形式讲好蕴含其中的水故事，全面、系统、集中展示黄河水文化，大力弘扬具有江河特质的民族精神和中华文明。
