非PPP特许经营：某水务项目的多种融资组合及合规性分析
本项目建设内容包括中心城市供水项目和排水管网项目，估算总投资30亿元，其中中心城市供水项目10亿元，雨污管网项目20亿元，(数字仅供分析之用)。
本项目可通过中央预算内资金、专项债资金、政策性开发性金融工具、PPP/特许经营等市场化模式等多种途径筹集项目资金，解决项目建设资金问题。
01项目概况
本项目建设内容包括中心城市供水项目和排水管网项目，估算总投资30亿元，其中中心城市供水项目10亿元，雨污管网项目20亿元（数字仅供分析之用）。
02融资方案设计
(一)资金政策分析
本项目具备一定的经营性收入，项目能否实施的关键在于投资资金的落实。根据中央预算补助资金政策、地方政府专项债政策、PPP相关政策、政策性开发性金融工程等政策文件，本项目可通过中央预算内资金、专项债资金、政策性开发性金融工具、PPP/特许经营等市场化模式等多种途径筹集项目资金，解决项目建设资金问题。
1、 中央预算内资金
本项目建设内容中包括城市供水和排水两部分内容。
(1)根据《水安全保障工程中央预算内投资专项管理办法》“中型水库工程，在国家支持范围内的项目按照总投资的50%予以支持，且单个项目支持额度最高不超过 2 亿元”。故本项目供水部分可申请最多2亿元。
(2)根据《排水设施建设中央预算内投资专项管理暂行办法》“本专项对单个项目的支持比例原则上按东部、中部、西部、东北地区分别不高于项目总投资(不包括征地拆迁费用)的 30%、45%、60%、60%控制”。本项目排水部分投资20亿元，可申请资金最多约12亿元。
以上可申请资金额度为政策上限，根据该市所在省份的已下发的中央预算资金情况，地市级项目可申请中央预算内资金一般能达到20%-30%左右，本项目可考虑申请9亿元中央预算内资金。
2、 专项债资金
本项目内容符合专项债领域范围内的“市政和产业园区基础设施”范围，故可申请专项债资金，为保证项目后期可按市场化方式运作，故专项债资金申请规模按总投资的30%考虑，故本项目可申请专项债资金上限为9亿元。
3、 政策性开发性金融工具
按照党中央、国务院决策部署和金融委工作要求，为解决重大项目资本金题，人民银行支持三大政策性银行设立政策性开发性金融工具，规模已达6743亿元，用于补充投资重大项目的资本金、但不超过全部资本金的50%，目前已经投放完毕，但不排除后续该金融工具继续扩容。
本项目符合该政策支持领域，可申请开发性政策性金融工具落实项目资本金。
(二)投融资方案
(1)资本金比例
根据《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》(国发〔2019〕26号)的规定: 机场项目最低资本金比例维持25%不变，其他基础设施项目维持20%不变。其他项目可以适当降低项目最低资本金比例，但下调不得超过5个百分点。
根据《水利部 国家开发银行关于加大开发性金融支持力度提升水安全保障能力的指导意见》(水财务〔2022〕228号)、《水利部 中国农业银行关于金融支持水利基础设施建设的指导意见》相关规定，本项目资本金可按15%比例考虑设计。
(2)项目贷款考虑
根据国开行、农发行的相关政策文件要求，本项目可争取水利建设贷款优惠利率，结合政策性开发性金融工具的应用，故本项目融资方面建议加强与国开行、农发行的对接，争取政策性银行的资本金支持和贷款支持。
综合以上分析，项目投融资结构可按以下方案执行。
注：以上数字仅为理论测算结果，具体项目融资方案根据项目实际情况设计。
03市场化模式选择
目前该市本级管理库PPP项目支出责任已超过10%的红线规定，故本项目采用PPP模式已经不具备可行性。根据2015年国家发改委等六部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25号令）的规定，中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域可采取特许经营模式进行投资建设运营，故本项目可采用特许经营模式，引进社会投资人解决项目建设资金。
2022年5月《水利部关于推进水利基础设施政府和社会资本合作（PPP）模式发展的指导意见》（水规计〔2022〕239号）规定“针对水利项目公益性强、投资规模大、建设周期长、投资回报率低的特点，结合项目实际情况，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式”。可见特许经营模式前有国家六部委政策规定，近期水利部也发文明确支持，在政策性银行、商业银行间接受度较高。故本项目引进投资人模式首选特许经营模式。
04操作思路、合规性与结论建议
本项目融资方案设计的总体思路是降低资本金比例，优先争取使用成本低、周期长的政策性资金，尽量减少成本高的市场化资金或投资人资金，通过分析本项目争取政策性资金约20.25亿元，仅使用社会资本资金2.25亿，银行贷款7.5亿元，大大降低了项目融资成本和还款压力，为项目落地提供了有力保障。
经分析本项目可采用“政策工具组合+特许经营”模式予以实施。该模式最大的优点在于多渠道争取低成本资金，分解投资人的资金压力，通过政策性资金的到位，为项目市场化融资提供隐性增信。现已有滇中引水工程一期项目、珠江三角洲水资源配置工程等国家重大水利项目通过政策性资金和投资人资金的组合实现了项目的开工落地，为此类模式提供了可参考的实践经验。
综合运用多种资金渠道的组合模式，需要注意各种资金和投融资模式各自规范要求，不能顾此失彼，统筹资金在建设期陆续到位，和项目进入还款期时的收益与合同支付责任的范围与时间关系。当项目部分资金申请了地方政府专项债券时，则项目收益应在地方政府监督下首先满足专项债还款要求。专项债可以用于资本金的行业领域，应根据当年发布政策的具体要求，例如申报2023专项债的政策中，允许用于项目资本金的行业领域从早期的9种扩大到13个领域。国开行中长期贷款与社会资本融资也需要统筹兼顾，除了做好扎实的工程可研，更要做好“多规合一的投融资规划”。
故笔者认为，对于具有一定经营性现金流的公益性基础设施项目，当遇到PPP模式下地方财政一般公共预算支出10%的财政承受能力上限时，首先仍需重点分析组合运用多种政策资金、加强政府投资与特许经营模式、辅助结合市场化融资，切实推进重大项目实施落地。
作者介绍
史迎宾
北京明树数据科技有限公司咨询研究部总监
长期从事基础设施项目投融资策划咨询，曾负责包头市中心区综合管廊PPP项目、包头市110国道改造及管廊PPP项目、宁陕学校PPP项目、汉阴月河治理PPP项目、安康高新区新兴产业厂房PPP项目、榆林市东线引黄工程PPP项目、海南文昌航天国际城片区开发等几十个项目的投融资包装策划等工作；长期为陕西各地政府部门提供咨询服务。
焦军
北京明树数据科技有限公司副总经理
高级国际商务师、亚行注册顾问，财政部、发改委双库PPP专家，曾任世界银行采购官员，在世界500强大型国企任事业部总经理。在政府采购政策与程序、PPP理论与实践、区域发展战略规划与特色小镇、PPP全过程管理与大数据应用、国际商务谈判等方面积累了广泛经验。尤其擅长片区开发项目的规划设计、投融资模式策划工作。
