释法 | 某公司因污水超标排放被同时处以罚款和吊销许可证？
一、案情简介
某金属制品（深圳）有限公司（以下简称金属公司）主要从事五金电镀产品加工，主要工艺有清洗、除油、电泳漆、镀镍、锌、铜、金、银等工序。
2018年5月14日,深圳市生态环境局宝安管理局（原深圳市宝安区环境保护和水务局）（以下简称宝安管理局）对金属公司进行检查，发现车间暂未进行生产，废水处理设施正常运转。执法人员会同宝安区环境监测站工作人员对金属公司废水处理设施总排口和含镍车间排放口的废水进行了采样。
经查，金属公司于2017年12月26日取得的《广东省污染排放许可证》（以下简称排污许可证）规定其废水排放标准执行《电镀水污染物排放标准》。
宝安区环境监测站（以下简称宝安监测站）作出的监测报告显示，金属公司含镍车间排放口外排的废水中，总镍浓度为6.28毫克/升(标准为0.5毫克/升，超标11.56倍），监测报告显示，金属公司总排口外排的废水中，PH值9.36(标准6-9)，总磷浓度为3.39毫克/升(标准为1毫克/升，超标2.39倍）。
经认定，金属公司的行为涉嫌不按排污许可证的规定排放水污染物，2018年9月7日，宝安管理局下以《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第一款第（二）项、《深圳经济特区环境保护条例》第六十九条第一款第（二）项并参照《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第五版)》（以下简称深圳环保处罚裁量标准）第六章§6.4.1、第十章§10裁量标准规定，作出如下处罚决定：
1、处以罚款1000000元人民币；
2、吊销《排污许可证》的处罚决定。
二、一审判决情况
金属公司不服宝安管理局行政处罚，2019年3月5日向广东省深圳市盐田区人民法院提起行政诉讼，认为被告宝安管理局作出的处罚决定在事实认定、法律适用及程序方面均存在问题。
原告称：（一）事实认定方面
1 采样过程不符合国家标准和规范
（1）没有按HJ493-2009《水质样品的保存和管理技术规定》规定清洗容器，而都是用拟采样的污水清洗容器，不符合对容器洗涤的规定，这种不规范的做法会导致样品被污染，影响监测结果。
（2）样品没有按HJ493-2009《水质样品的保存和管理技术规定》规定的不同的保存方法和保存剂用量方法保存。
（3）采样所依据《地表水和污水监测技术规范》所引用的标准中，GB12998-91已经被HJ494-2009所代替；2009年9月27日，中华人民共和国环境保护部公告（2009年第47号）中，上述两个被替代的标准被废止。被告采样使用已经废止的标准，所采样品不具有合法性。
（4）HJ/T91-2002《地表水和污水监测技术规范》为推荐性标准，在国家颁发了采样技术及样品保存和管理强制性标准后，应当使用强制性标准而不是推荐性标准。
2 本案在听证中，被告没有出示下列人员及相关检测仪器的资格证书和检定证书，无法确认采样及监测报告具有合法性。
法院认定：
被告作为环境行政主管部门而非监测机关，被告将监测报告作为其作出处罚的事实依据，其举证责任及范围应限于证明监测报告符合形式合法要件。本案中被告提交的证据及庭审陈述可以相互印证证明，宝安监测站作出的监测报告符合环境处罚办法第三十五条规定的监测报告应当具备的形式要件、符合《地表水和污水监测技术规范》规定。
通观原告对监测报告的异议，主要集中在认为该监测报告的采样、检测不符合HJ493-2009《水质采样样品的保存和管理技术规定》、采样及监测人员不具备资质等方面，但HJ493-2009《水质采样样品的保存和管理技术规定》的内容系对水质样品保存和管理规定，并不涉及到水质采样方法。原告并无证据证明涉案监测报告存在违反HJ494-2009《水质采样技术指导》规定之处，被告亦在庭审中提交了环境监测人员上岗合格证、检验检测机构资质认定证书、资质认定计量认证证书、计量器具检定证书说明采样及监测人员符合资质，故原告上述主张，理由不成立，本院不予采信，宝安监测站作出的涉案监测报告合法有效，可以作为定案依据。
原告称：（二）法律适用方面，适用法律错误
1 不应当适用特区环保条例进行处罚。《环境行政处罚办法》（以下简称环境处罚办法）第九条规定，当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。本案中，被告认定原告的违法行为是污染物超标。对于污染物超标这一违法行为，水污染防治法和特区环保条例分别作了不同的处罚规定。依据环境处罚办法第九条的规定,只能适用效力等级高的法律，而不应当适用地方性法规进行处罚。
2 水污染防治法第二十一条规定，排污许可证的具体办法由国务院规定。但是，作为下位法的经济特区环保条例中，却对涉及排污许可证的有关问题作出规定，特别是吊销排污许可证的规定，明显是扩大了行政主体的职权和处罚的种类，不符合水污染防治法的立法目的，不能适用。
3 本案被告同时适用水污染防治法和特区环保条例，分别对原告作出罚款和吊销排污许可证的行政处罚，是对同一个违法行为的重复评价，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定。
法院认定：
本案中，被告认定原告的违法行为系不按排污许可证规定排放水污染物、超标排污，而超标指的是超出排污许可证执行的《电镀水污染物排放标准》载明的排放标准限值，不按排污许可证规定排放水污染物与超标排污同为违反环保主管部门限制水污染排放总量的行政管理体系的行为，且不按排污许可证规定排污系超标排污的具体表现形式之一，故本案原告违法行为唯一。
罚款1000000元系水污染防治法关于超过水污染物排放的一般情节的处罚措施，吊销排污许可证系特区环保条例关于未按排污许可证规定排放污染物情节严重的处罚措施，故被诉处罚决定实际系对原告同一违法行为的违法程度同时做出了既属于一般情节又属于情节严重的认定，属于事实认定前后矛盾，作出的行政处罚明显不当。
综合考虑《中华人民共和国立法法》第九十条第二款关于“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”之规定，以及行政诉讼法第七十七条第二款，根据行政诉讼法第七十七条第一款之规定，本院依法变更被告作出的575号处罚决定中罚款1000000元为200000元，驳回原告其他诉讼请求。
