孙守亮：排污许可证 把排放治理责任交还企业
慧聪水工业网 排污许可证不仅是“排污资格证”，还是排污单位承担污染排放控制义务和责任的法律文书。排污许可管理制度改变了以往政府包办式、保姆式管理的做法，将污染物排放治理的责任回归企业。
多年来，我国一直加强推进排污许可证管理工作。从整体来看，我国排污许可制度正在不断完善，但也存在着诸多不足。为加强排污许可管理，规范企业事业单位和其他生产经营者的排污行为，控制污染物排放，保护和改善生态环境，《排污许可管理条例》（以下简称《条例》）于3月1日起正式施行。
《条例》的一大亮点是，对排污单位的主体责任作出了明确要求，规定了“按证排污、按证监管”的管理模式，明确排污许可证法律地位，划定排污许可管理权限。
生态环境部部长黄润秋说，《条例》的实施对落实精准治污、科学治污、依法治污，推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化提供了有力支撑。
01、改变以往政府包办式、保姆式管理
北京的排污许可工作走在全国前列。顺义区从2017年起施行排污许可工作，2020年底已完成1752家相关单位的排污许可证核发登记，涉及汽车制造、钢铁、食品制造业、热力生产和供应、污水处理及再生利用等124个行业，全面完成了固定污染源排污许可全覆盖。
为实现全覆盖，顺义区生态环境局在利用第二次全国污染源普查、日常监管得到的数据的同时，联合税务、农业、卫健等部门扩大排查范围，最大限度查找出排污单位；开展各行业企业排污许可证核发调查摸底，建立核发清单，在排查结果基础上，明确企业管理类别，形成固定污染源发证和登记清单等。
北京市顺义区生态环境局有关负责人说，许可证核发工作模式以企业为主体、区生态环境局审核发证、第三方技术单位进行技术指导，注重强化内部多部门联合会审，专业技术人员把关，为发证质量提供了坚强保障。
生态环境部政策研究中心主任孙守亮说，排污许可证不仅是“排污资格证”，还是排污单位承担污染排放控制义务和责任的法律文书，具有法定性、强制性。排污许可管理制度改变了以往政府包办式、保姆式管理的做法，将污染物排放治理的责任回归企业。
排污许可证具有全国统一编码，在正、副本上都有二维码，生态环保部门和公众只要扫一扫该二维码，就会对企业环保情况了如指掌，包括企业的基本信息、主要原辅材料、排污节点、污染治理设施及排放口、大气污染物排放许可量和许可限值、水污染物排放许可量和许可限值、环境管理台账记录等。
“截至2020年7月31日，万基控股集团有限公司（以下简称万基控股）下属14家企业的新版排污许可证办理结束。”万基控股环境保护处处长张剑戟说，只有搞好环境保护，企业才能走得更远。
新排污许可证作为企业生产运营期排污行为的唯一行政许可，是生产运营期接受环境监管和环境保护部门监管的主要法律文书，更是排污单位守法、执法单位执法、社会公众监督的基本依据。
02、减轻负担保障企业合法权益
生态环境部环境影响评价与排放管理司司长刘志全说，实施排污许可管理制度，不仅明确了排污单位污染物排放控制的主体责任，而且对保障企业合法权益，落实“放管服”、减轻企业负担方面进行了创新。
据生态环境部提供的2020年统计情况，登记管理的排污单位共236万家，占固定污染源总数的86.5%。
刘志全说，数量如此巨大的企业通过全国排污许可证管理信息平台进行登记管理，半小时内即可完成，非常方便。
设立的排污限期整改通知书制度，有利于企业轻装前行，特别是针对现在已有排污，在《条例》出台前未达到相关标准或设施不完善，或未批先建的，给了预留期，因企而异给予整改期限，通过与企业商量、帮扶达到相关整改要求，避免“一刀切”。“对手续不全或有瑕疵的企业，也按规定要求限期整改。”刘志全说。
据统计，目前生态环境部门已对3.15万家企业下达了限期整改通知书。
“实施‘一证式’管理，有利于减少对企业正常生产的扰动。”刘志全说，原先一个要素由不同部门来管，“九龙治水”，现在转变为“一证式”一个平台管理，对企业的扰动减少，减轻企业负担，并通过规范环境执法，减少自由裁量权，依证执法。
据了解，在全国排污许可证管理信息平台上，实现了“一网通办”“跨省通办”“全程网办”。刘志全表示：“《条例》的颁布，排污许可制度的实施，有利于维护排污企业的合法权益，保障排污单位生产经营的稳定预期。”
排污许可证还纳入了国家统一监管平台，这也为排污收费、环境统计等工作提供了统一的数据，减少了重复申报，减轻了企事业单位负担，提高了管理效能。张剑戟说，如此一来，既保证了各子公司正常生产经营，为企业融资提供了必备保障，也坚定了合作客户对企业的信心。
03、构建长出“钢牙”的监管机制
黄润秋强调，“十四五”时期，我国生态环境保护将进入减污降碳协同治理的新阶段，排污许可制度改革也将进入提质增效新阶段，生态环境部将努力破解制约工作开展的热点、难点、痛点问题，全面落实排污许可“一证式”管理。
其中包括实现从“全”到“准”、从“基础”到“核心”、从“排污许可”到“排放管理”的“三个转变”，构建管理更高效的制度体系；做到企业自证守法、政府依证监管、社会共同监督，构建权责更加清晰的治理体系；将排污许可证作为固定污染源监管执法的主要依据，依法严惩典型违法行为，强化信用约束，构建责任追究更有力的监管机制；建立更科学精准的技术规范体系，加强信息共享，包保帮扶等工作机制，形成基础更完备的保障体系。
如何加强对排污单位的监管和威慑，让排污许可成为一个有“钢牙”的制度？司法部立法四局局长黄祎说，依法严惩重罚，是有效打击违法排污行为的重要手段。
《条例》加大了对违法排污行为的处罚力度，规定多种处罚措施。比如对情节严重的违法排污行为，规定了责令限制生产、停产整治、停业、关闭等处罚措施，对复查发现排污企业继续实施违法行为或拒绝、阻挠复查的违法行为，规定了按日连续处罚措施。
“《条例》还加强了与治安管理、刑事处罚相关规定的衔接，与环保法规定的拘留处罚措施相衔接，规定对逃避监管违法排污等行为，可依法对其负责的主管人员和其他直接责任人员处以拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”黄祎说，通过上述规定，加大了违法成本，起到用重典治理违法排污行为的作用。
科技也对排污许可管理制度的实施起到支撑作用。中国政法大学教授王灿发说，要使排污符合许可要求，污染治理技术的先进性是重要保障。通过鼓励采用污染防治可行技术推动、保障排污单位符合排污许可要求，有利于增强排污许可管理制度的成效。
针对企业上报、公布的排污数据的准确性，刘志全说，相关部门应提高科学水平，实施大数据监管和甄别，通过大数据、区块链等技术判别真假，“我们也鼓励媒体和公众加强这方面的监督。”
（作者：孙守亮生态环境部政策研究中心主任）
