合法行政行为要不要给合法存在企业补偿？

慧聪水工业网 2020-04-27 10:02 来源：中国环境报

慧聪水工业网涉及饮用水水源保护区调整，保护区内的两家合法企业面临关停。后因协商无果，相关补偿迟迟没能到位，两家企业分别诉至法院。2020年3月9日，法院合并审理并最终判决责令区政府在判决书生效后三个月内做出补偿决定。如今上诉期已过，原被告双方都没有提起上诉，判决书已经生效。

目前，当地政府已与两家企业联系、商谈，希望尽快形成合理合法的补偿决定。然而，由于我国行政补偿缺乏具体规定，案子虽然判了，协商依旧尴尬。记者从知情人处了解到，无论是本案的原、被告，还是判案的法官，大家都希望早日看到行政补偿法制完善的那一天。

因饮用水水源调整，两原告停产停业

根据广东省佛山市中级人民法院的两份行政判决书，两案中，其中一原告佛山市恩清水族设备有限公司（以下简称“恩清公司”）诉称：原告成立于2004年，2014年与佛山市三水区二轻第三服装厂签订了经营场所租赁合同，租赁期到2022年6月30日止。

另一原告佛山市全顺通管业有限公司（以下简称“全顺通公司”）诉称：2008年，原三水区环保局作出《关于佛山市三水区金华恒管业有限公司塑料制品生产项目〈环境影响报告表〉审批意见的函》，批复同意佛山市三水区金华恒管业有限公司（以下简称“金华恒公司”）生产项目的建设。

2016年5月，佛山市南海松岗瑞南管业有限公司（以下简称“瑞南公司”）与金华恒公司的股东伍某签订了一份《转让合同》，约定伍某将其公司所在地的建设项目100%资产转让给瑞南公司。同年5月，瑞南公司将上述资产全部转让给原告。同年9月，原告与佛山市三水区西南公有资产投资有限公司签订《经营场所租赁合同》，约定后者将原金华恒公司所在场地出租给原告，租赁期限至2026年止。

2016年10月，原告依法设立，并于2018年5月依法取得《广东省污染物排放许可证》，依法生产经营至今。

2018年12月3日，广东省佛山市三水区西南街道办事处（以下简称“西南街道办”）与佛山市三水区环境保护委员会办公室向两原告下发《关于关闭或拆除饮用水水源保护区内建设项目的通知（以下简称《通知》），并于2019年1月10日将两原告的用电闸箱贴上封条，致两原告停产停业至今。

根据《行政许可法》第八条、《广东省饮用水源水质保护条例》第十二条等法律法规的规定，企业因公共利益需要等原因被关闭的，应当由有关人民政府给予合理补偿。

两原告请求法院判决的补偿款近1700万元

2019年9月20日，两原告以被告西南街道办和佛山市三水区人民政府未履行行政补偿的法定职责为由，分别向佛山市中院提起行政诉讼。同年12月6日，佛山市中院公开开庭合并审理了此案。

原告全顺通公司诉称，其因饮用水水源调整被佛山市三水区环境保护委员会和西南街道办关闭，其中三水区环境保护委员会是三水区政府的议事协调机构，根据行诉法第二十条，其行政责任的承担主体是三水区政府，故原告有权要求三水区政府和西南街道办对原告予以合理补偿。

根据广东中广兴房地产土地与资产评估咨询有限公司作出的《资产评估报告》结论，原告全顺通公司请求法院责令两被告就关停行为向原告支付补偿款5312845元及评估费用38000元，以上合计5350845元。

根据广东明科资产评估土地房地产评估有限公司出具的《佛山市恩清水族设备有限公司企业关闭补偿涉及房地产初评结果一览表》，原告恩清公司因被关闭的建（构）筑物补偿价值为6667496元；佛山市智择价格事务所有限公司出具的《佛山市恩清水族设备有限公司价格评估汇总表（初评）》结论为，原告恩清公司的资产搬迁费、消防设施资产价值和员工经济补偿等合计2071815.70元。广东中广兴房地产土地与资产评估咨询有限公司作出的《资产评估报告》结论为，原告恩清公司因被关停导致的存货搬迁补偿价值和停产停业损失合计2824457元，另原告恩清公司因此向该评估机构支付评估费用28000元。

综上，原告恩清公司请求法院责令两被告就关停行为向原告支付补偿款11591768.7元。

两被告认为要求补偿的金额缺乏事实和法律依据

庭审中，两被告均辩称他们不是本案适格被告。

西南街道办认为根据《水污染防治法》第六十六条第一款的规定，关闭排污项目的法定主体是县级以上人民政府。西南街道办是三水区政府的派出机关，接受三水区政府的委托，实施保护水源的相关工作。依据最高法关于行政诉讼法的解释第二十条第三款的规定，他们不是本案适格被告。

三水区政府则认为佛山市三水区环境保护委员会是其下设机构，办公室设在原佛山市三水区环境保护局，机构改革后，相应的职能属于佛山市生态环境局，故其才是本案适格被告。

再有，两被告均辩称原告要求补偿的金额缺乏事实和法律依据，才导致至今未就关闭补偿金额达成一致意见。

两被告认为，两原告生产经营所使用的房产及场地属于租赁性质，按照《经营场所租赁合同》第六条第（六）款及第十条第（二）款等约定，原告如需装修、维修经营场所需征得出租方书面同意，原告在经营场所内增设的一切附属设施退租时均不予补偿。两原告并未提供材料证明其经出租方同意后对经营场所进行了装修，没有证据证明其对经营场所内的添附物等拥有合法权益。

两被告认为，由于两原告经营场所属于租赁性质，相关补偿方式以搬迁补偿为原则，其所要求的建构筑物的征收价值、停产停业损失的场地租赁使用权价值、停产停业期间员工工资等补偿项目明显缺乏法律依据。两原告所提供的评估报告是其单方委托作出，不能证实该评估结论的客观性和公正性，不能作为认定原告可获得补偿金额的依据。

此外，被告三水区政府还质疑现有的《环境影响报告表》审批意见以及《广东省污染物排放许可证》的持证单位均为金华恒公司，与原告全顺通公司属于不同的法律主体，其是否有权获得补偿有待核定。

综上，两被告一致请求法院驳回两原告的诉讼请求。

法院责令区政府在三个月内作出补偿决定

佛山中院经审理查明：2018年12月3日，佛山市三水区环境保护委员会办公室联合被告西南街道办向两原告发出《通知》，以两原告的厂址位于河洲岗饮用水水源二级保护区范围内，属于需要关闭或拆除的工业企业项目，要求2019年1月10日前自行关停完毕。后两原告与西南街道办就相关补偿事项进行协商，因未能达成一致意见，两被告亦未作出任何补偿决定，两原告遂提起本案诉讼。

另查，2013年9月10日，被告三水区政府为推进环境保护和生态文明建设工作，决定成立三水区环境保护委员会，该委员会是被赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构。

根据行诉法第二十六条和最高法关于适用行诉法的解释第二十条第一款的规定，佛山中院认为，三水区环境保护委员会办公室向两原告发出《通知》的行为，其行政法律责任应由三水区政府承担。三水区政府认为其不是本案适格被告的主张缺乏事实及法律依据，本院依法不予支持。

被告西南街道办虽然主张其是受三水区政府的委托而实施保护水源的相关工作，但因在实施过程中以自己的名义与佛山市三水区环境保护委员会共同向原告发出《通知》，故西南街道办的上述行为亦对原告的权利义务产生实际影响。因此，原告以三水区政府及西南街道办为共同被告提起本案之诉，其所诉被告主体适格，本院依法予以确认。

但需要指出的是，因两原告对《通知》的合法性并无异议，且本案责令两原告限期关停的有权机关应为三水区政府，故其为本案的法定补偿主体。在三水区政府及西南街道办均未对两原告予以补偿，而法定补偿主体亦为适格被告的情况下，故法院仅需责令法定补偿主体即三水区政府依法对原告进行补偿。

综上所述，被告三水区政府至今未对原告作出补偿决定存在不作为，两原告的起诉理由部分成立，法院依照行诉法第六十九条、第七十二条的规定，责令被告三水区政府在三个月内作出补偿决定，同时驳回原告恩清公司、全顺通公司的其他诉讼请求。

■律师观点

法律体系里不能缺了行政补偿法

本案被告委托代理人、北京市盈科（广州）律师事务所律师陈勇儒告诉记者，由于我国法律层面的行政补偿具体制度为零，目前行政补偿的执行基本靠法院以司法判例的形式进行，由此带来了营商环境评价等一系列问题。

比如，谁是行政补偿主体、行政补偿程序（时限、流程、条件）是怎样的、行政补偿的范围与标准是什么或谁来制定、补偿不合理如何界定、不予行政补偿或不合理行政补偿的法律责任是什么、行政补偿不作为或滥作为的救济程序如何、如何问责、问责程度（是否会构成渎职犯罪）等。

具体到本案，法院判三水区政府三个月内作出补偿决定的时限依据不明，如果三个月未作出相关决定，法院应该怎么办，涉事企业应该怎么办，均是问题。

陈勇儒说，当前，“城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线”“三线划定进入攻坚期，其他诸如饮用水水源保护区、自然保护区、国家公园区、湿地公园区等环境功能区的划定都在展开，在划定过程中避免不了对原来已在红线内或划定区内合法存在的企业等营商主体或其他市场主体进行拆搬的事宜，如果没有行政补偿法，就不能依法行政，地方行政机关也有苦衷。

“补偿无法，打造稳定、可预期、法治化的最佳营商环境就无法实现，中国特色社会主义法律体系不能缺了行政补偿法。”

■追访

北京大学法学院教授湛中乐：

“最好是制定一部国家补偿法”

“佛山法院的两个判决特别值得肯定。众所周知，司法是维护社会公平正义的最后一道防线。在维护企业合法权益方面，法院应当有所作为，而且完全可以有所作为。”谈及佛山的这两起判决，湛中乐教授评价说。

他说近些年来，国家不断加大对生态文明建设和生态环境的保护力度，相继出台了一批法律、法规，包括制定或修改这个方面的法律法规。可以看出，一方面对环境违法行为的惩治和处罚越来越规范，另一方面法律实施中也引发了一些新问题，比如就像佛山案件涉及的饮用水水源保护区重新调整后，保护区内原有合法企业关停并转如何补偿等问题。也就是说合法行政也有可能引发一系列的补偿案件的问题。

湛中乐说这类问题都有一个共性：政府及各级相关行政职能部门也许都是依照法定权限，基于环境公共利益考虑作出的行为，其本身不存在违法问题。但行政行为的确给行政相对人造成了损失，因此法律规定或者按照人所共知的道理讲需要补偿。

湛中乐特别谈到了行政许可法第八条的信赖利益保护原则。行政机关作出的行政许可是受法律保护的，但如果是因为法律法规规章改变，或者情势变更，或者出于公共利益的需要而不得不改变或者撤回已经颁发的行政许可的，应当给予行政相对人必要的补偿。

他还特别指出地方各级政府及其相关部门对生态环境保护一定不能顾此失彼，最好在行政决定作出的同时或作出之前，就与行政相对人商谈补偿事宜，并对自己作出的行政补偿决定“一诺千金”。绝对不能出尔反尔、朝令夕改。

对行政补偿是否应当立法问题，湛中乐教授说改革开放以来的宪法法律都确立了行政机关对当事人合法采取的行为造成一定损失的应当给予必要补偿的原则，但由于我们国家没有一部系统完整的国家补偿法或行政补偿法，实践中造成了很多混乱或者困扰。不过，他的观点是最好是国家立法机关能够制定一部国家补偿法，并建议国家立法机关尽快将该立法提上议事日程。

对于立法思路，湛中乐教授说2010年修改后的国家赔偿法，实际上已经不局限于传统的赔偿概念了，实际上也暗含了一部分补偿的内容，不过仅仅是刑事损害的补偿，不包括行政补偿。因此有一种立法思路是在国家赔偿法里面，无论是刑事还是行政，作一个赔偿和补偿的总体规定，或者把赔偿理解为既有对违法行为的赔偿，也有对合法行为的补偿。

“对老百姓来说，赔偿和补偿都可能是金钱，但对行政机关来说却涉及行政行为评价的问题。”因此湛中乐赞同另一种立法思路，就是单独出台国家补偿法，统一规定国家补偿的原则、标准、条件、范围、程序等。这部法里不仅仅有包括行政补偿，而且还有刑事补偿、军事补偿，甚至对立法等抽象行为造成损失的补偿。

最高法案例回顾

苏耀华诉广东省博罗县人民政府划定禁养区范围通告案

2014年12月19日，最高法首次公布环境保护行政案件十大案例。其中苏耀华诉广东省博罗县人民政府划定禁养区范围通告一案，受到广泛关注。

这起案件中，广东省高院在二审维持原判的同时认为，苏耀华经营养殖场的行为发生在博罗县政府发布的《关于将罗浮山国家级现代农业科技示范园划入禁养区范围的通告》（以下简称《通告》）作出之前，已依法领取了《税务登记证》《排放污染物许可证》和《个体工商户营业执照》，其合法经营行为应当受到法律保护。根据行政许可法第八条，虽然博罗县政府有权根据环境保护这一公共利益的需要划定畜禽禁养区，但亦应当对因此遭受损失的苏耀华依法给予补偿。

广东高院认为，《通告》要求养殖场自行搬迁或清理，未涉及对苏耀华的任何补偿事宜显然不妥。环保、国土、住建等部门对苏耀华及其养殖场作出行政处罚、不予年审等行为的依据均是《通告》，县人民政府不能以此为由否定苏耀华的合法经营行为。苏耀华可依照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条的规定，另行提出有关行政补偿的申请。