我国西部地区水资源税改革研析
慧聪水工业网 随着新时代经济社会的发展，我国面临的水资源约束问题凸显，将水资源纳入税收调控范畴逐渐成为各方共识。在推进水资源税改革中，西部地区特有问题应予以重视。本文基于西部地区特有的经济社会发展状况，对西部地区水资源税的调控目标、纳税人、税率、税收优惠等进行了讨论。提出明确水资源保护和可持续发展政策目标、确立西部地区水资源税的税制要素、加强税收优惠政策与精准扶贫的协调等政策建议。
关键词：西部地区 水资源税 制度探讨
当前我国面临着严峻的水资源挑战，人均占有水资源量少、水资源分布不均衡、水资源利用效率低、污染与浪费严重、供求矛盾突出等问题严重制约着经济社会发展。我国高度重视水资源节约、配置和保护问题。2011年，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）和水利工作会议提出实行最严格水资源管理制度，2012年，《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）明确了水资源开发利用、用水效率控制、水资源保护措施及评级考核机制等具体意见。2016年国务院有关部门推出水资源费改税措施，并在河北省开展先期试点，2017年12月1日试点范围进一步扩大到北京、天津、山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、宁夏等9个省（自治区、直辖市）。西部地区疆域辽阔，各省（区、市）
在水资源状况、取用水类型和经济发展水平方面差异较大，研究其水资源税改革推进过程中面临的问题，完善相关制度设计，对促进西部地区实现水资源节约保护和合理开发利用具有重要的现实意义。
一、问题的提出
（一）新时代经济社会发展面临的水资源约束
我国是一个干旱缺水的国家，水资源总体呈现为人多水少、分布不均、利用粗放、污染严重等特点。2016年我国水资源总量为31273.9亿立方米，人均2230立方米，仅为世界人均水平的28%，同时水资源南北分布极不均衡，南方地区水资源量约为北方地区的4.8倍，华北地区人均水资源量仅为全国平均量的25%.用水指标方面，2016年全国人均综合用水量483立方米，农田灌溉水有效利用系数仅为0.542，万元工业增加值用水量52.8立方米，与世界先进水平仍有较大差距。水资源质量方面，四级水质以下河流、湖泊、水库占比分别为23.1%、76.3%和12.5%，水功能区水质达标率仅为58.7%.随着工业化、城镇化深入发展，我国水资源需求将在较长一段时期内持续增长，水资源供需矛盾将更加尖锐，水资源面临的形势将更为严峻。
（二）我国实施水资源税试点改革取得成效2016年我国选择水资源相对贫乏的河北省作为水资源税唯一试点省份，探索以税收手段调节水资源分配，促进水资源保护和提高水资源利用效率的新模式，在经济、制度和环保等方面取得了明显成效。一是节水意识增强。节水技术投入、环境保护意识明显提高，25.1%的企业在改革试点后增加了新的节水设施，30.42%的企业计划新增节水设备投资。二是节水效率明显。企业通过优化调整内部资源配置，提高了水资源利用效率，2016年河北省总用水量比2015年减少4.6亿吨。三是优化了用水结构。通过实行差别税额，有效抑制了地下水超采，在一年的试点时间内，全省累计关停自备井935眼。四是促进了水资源管理能力和水平的提升。河北税务机关与水务主管部门建立了协作征税机制，精细设置征管职责分工、工作流程、管控模式，推进信息共享，在一定程度上堵塞了征管漏洞。五是增加了地方财政收入。截至2017年10月，河北省水资源税累计入库23.28亿元，月均入库1.55亿元，是2015年水资源费的近两倍。
（三）西部地区水资源约束与水资源税改革的紧迫性
我国西部地区包括6个省（陕西、四川、云南、贵州、甘肃、青海）、5个自治区（广西、宁夏、西藏、新疆、内蒙古）和1个直辖市（重庆），土地面积681万平方公里，占全国总面积的71%；人口约3.5亿，占全国总人口的28%.2016年，西部十二个省（区、市）水资源量为15503.7亿立方米，占全国总量的47.75%，人均水资源占有量是全国平均水平的2.35倍左右。但西部地区水资源分布不均特征尤为明显：西南省（区、市）水资源富集，是我国重要的江河发源地和水源涵养地；西北省（区、市）属重度干旱地区，水资源匮乏，生态环境极其脆弱。此外，由于历史、自然和地理等原因，西部地区工业基础薄弱，农业生产技术落后，水资源利用程度较低，存在短缺与浪费、水污染、地下水过度开采等诸多问题。通过水资源税改革，推动西部地区水资源的合理、节约利用，提高水资源利用效率刻不容缓。
西部地区水资源税改革应在国家试点的政策框架下，结合各地水资源禀赋差异，制定完善、细化的改革措施，既要防止水资源富集地区为追求短期经济利益过度开采水资源，又要合理调整区域水资源开发利益分配机制，有效缓解水资源匮乏地区发展约束问题，改善西部地区经济社会发展的内外部环境。
二、西部地区水资源税制度建设选择
《扩大水资源税改革试点实施办法》（财税〔2017〕80号）规定了我国水资源税改革的总体框架，允许各地方结合实际及时制定具体实施方案，因地制宜制定政策，为完善水资源税制度措施进而正式立法预留了空间。西部地区区域经济发展不均衡，水资源条件及社会承受力差别较大，在推进水资源税改革过程中，对一些制度性问题应该进行充分研究和论证，对国家相关政策措施进行补充和完善，构建稳定可持续的水资源税制，使水资源税制度在保护生态环境、稳定产业发展、促进经济转型等方面发挥积极作用。
（一）水资源税调控目标及征税原则
不同的调控目标决定了不同的政策设计和实施效果。德国、法国、英国、俄罗斯、荷兰等国分别基于不同的国内条件，较早建立了水资源管理税费政策。从这些国家的长期实践效果看，水资源税费政策分别在促进水资源保护、调节水资源级差收入、增加政府财政收入等三个方面发挥了积极作用。我国“十三五”规划提出要“落实最严格的水资源管理制度……推进重点区域生态修复，坚持源头保护、系统恢复，强化江河源头和水源涵养区生态保护”。因此，实行水资源税改革首先要在制度建设上明确生态环境保护和可持续发展的调控目标，其次应调节水资源级差收入，最后实现财政收入增加的目标。西部地区生态环境脆弱，环境容量有限，水资源开发利用必须得到有效控制。体现在水资源税制度设计方面，就是要按照“普遍征收”的原则将所有开采使用的地表水、地下水资源全部纳入征税范围，同时根据地区水资源状况、经济社会发展水平和水资源节约保护等要求在适用税额上进行“级差调节”，既要反映水资源供求状况，又要符合地区产业调控政策，以促进水资源节约，保护生态环境，增加西部地区财政收入，保障改善民生能力。
（二）纳税人分类化管理
资源税的纳税人主要在应税资源的开采环节。水资源税纳税人为在境内直接从江河、湖泊（含水库）或者地下取用水资源的单位和个人。在现行水资源税纳税人范围内，西部地区应结合水资源分布的状况、水资源使用目的、产业性质等对水资源税的纳税人进行细化分类，特别是要将规模化种养殖企业、专业合作社、民族特需商品生产加工企业、农牧民以及个体工商户等与其他纳税人进行差别化管理，建立水资源税差异化管理纳税人名录，与其他税种及产业扶植政策相结合，开展有针对性的服务与管理。
（三）税率差别化设置
税率的设置应与水资源税改革的目标紧密相关。西部地区征收水资源税首先是基于保护水资源的目的，通过提高使用者成本的方式减少开采或使用水的数量，避免掠夺式开发。其次是兼顾西部地区促进水资源的合理开发利用、节约保护，与当地水资源条件和经济社会发展水平相适应，统筹地表水和地下水的合理开发利用，防止地下水过量开采以及不同地区、行业的差别等多种因素，分区域、分省份，根据不同的纳税人设置差别化税率。最后，西部地区水资源税税率的选择关系到纳税人（尤其是农牧民）的税负水平以及对水资源使用者使用量的调节程度，因此，在保证基本用水需求的前提下，对于不合理用水需求，应采取差别化税率设置予以调控。
当然，西部地区水资源分布极不均匀，有多个流域，每个流域有不同的地理和生态特点。因此，具体省份水资源税税率设置，应根据其实际水资源状况和经济发展情况做具体测算，依据水资源平均征收标准，在区间范围内，结合纳税人种类、征税范围、水资源的来源、用途等不同，设置不同的税率，加强对超计划取用水、高耗水特种行业用水、超采地下水等行为的税收约束。
（四）税收优惠
西部地区经济社会发展总体滞后，供给侧结构性改革任务艰巨，产业发展层次水平偏低，新旧动能转换难度较大。应运用水资源税税收优惠政策，促进西部地区居民可支配收入提高、减轻企业经营负担。应坚持维护公平竞争秩序、促进可持续发展的原则设置税收优惠政策和减免项目，充分发挥税收在调节水资源级差收入和水资源管理中的作用。例如，对于农村牧区集体经济组织及其成员从本集体经济组织的水塘、水库取用水，以及农牧民的家庭生活、零星散养、圈养牲畜饮等用水，应设置税收优惠甚至免税；对于关系西部地区国计民生并且高耗水的生产企业设置相应的税收优惠补偿政策，从而减轻企业的负担使其可持续运转；在生态环境保护上，对于水资源可持续利用和环境保护的科技创新行为设置税收优惠，对于农牧业抗旱、维护生态环境如植树造林等临时取水的也应予以减免税。
三、推进西部地区水资源税改革的政策建议
（一）确定西部地区水资源税的改革目标
西部地区水资源税改革应协调水资源保护与税收负担平衡的关系，明确西部地区水资源税改革的水资源保护和可持续发展目标。针对西部地区自然和生态环境日益恶化的态势，在水资源税税制的制定和完善过程中，应将生态保护和可持续发展明确为水资源税征税目标，强调人与环境、经济与环境的协调发展，凸显生态绿色理念，体现新时代发展要求。实行水资源税改革，不仅有利于西部地区理顺水资源税费关系，促进水资源节约高效利用，推动全社会形成节约保护水资源的氛围和环境，同时也会对西部地区其他自然资源的保护和合理利用发挥示范作用。
（二）西部地区水资源税的税制要素建议
根据西部各地区水资源费标准区间及《扩大水资源税改革试点实施办法》中规定的平均税额，统筹考虑西部地区水资源状况、经济社会发展水平和水资源节约保护要求，笔者提出西部地区水资源税纳税人、征税对象及税率表（见表1）。西部地区可以在税政管理权限许可范围内分类型、分行业、分地区细化各类取用水的类别、纳税人及税率区间，并且对特定的取用水行为按照标准加倍征收或给予税收减免。
征税对象方面，体现西部地区水资源税改革对取用水类别的注重，按地表水和地下水分行业确定税额标准，调节取用水行为。
税额标准方面，不同行业不同取用水行为实行差别税率。对各地区规定限额以内的农（牧）业生产和生活取用水免税，超过规定限额的农业生产取用水、农村生活集中式饮水工程取用水等从低征税，优化农业灌溉。在城镇公共供水管网覆盖范围内取用地下水，水资源税税额标准高于公共供水管网未覆盖地区，促使部分企业主动接入公共供水管网，减少对地下水的取用。对工程建设等疏干排水行为，按是否回收利用，区别征收水资源税，回收利用的从低征收；对于一些进行公益性服务尤其是对于农牧业有贡献的非居民用水，继续实行水资源税优惠政策，按照居民用水税率征收。
（三）加强税收优惠政策与精准扶贫的协调
西部地区农业用水比重高于东中部地区，要在保障农（牧）业基本生产的前提下，运用税收优惠政策进行适度的调节和引导，推进西部地区水资源税改革的顺利开展。
西部地区是精准扶贫的重点地区，精准扶贫的关键是产业扶贫和贫困户创业脱贫。对于农牧业用水比例较高的西部地区而言，正确发挥水资源税的调控作用，会对扶贫攻坚产生一定的促进作用。西部地区在水资源税改革中应关注水资源税与精准扶贫的协调，资源主管部门应结合本区域水资源禀赋的差异特点制定精准扶贫措施，配合地区水资源税改革的推进，合理调整各区域水资源开发利益分配机制，保障水资源地的合理利益，实现区域激励。
对于西部贫困地区符合脱贫产业政策的中小微企业可以适当减免水资源税，以增强吸引社会资本和外来投资的动力；同时，将与水资源相关的污水处理、水利工程、防洪等其他各类收费项目进行整合归并，为其实现脱贫创造良好的税收环境，夯实西部地区精准扶贫水资源保障。
