焦小平：PPP不仅仅是融资手段
慧聪水工业网“PPP不是一场华丽的婚礼，是一生一世完美的婚姻。PPP项目具有投资时间长、回报稳定、反经济周期强等特点。社会资本如果想要暴利就不要进入PPP领域，如果守法、守约经营，就会得到相对稳定的回报。另外，社会资本的社会责任意识必不可少。”在日前举行的由E20环境平台主办的“2016(第十四届)水业战略论坛”上，财政部政府和社会资本合作(PPP)中心副主任焦小平作题为“PPP改革在中国”的发言时如是说。
创新发展“新引擎”
十八届三中全会以来，中国经济从高速发展转向更加注重质量和效率的平衡发展、全面发展，以投资推动为主转向以市场和创新驱动。资本是产业的血液，在中国城镇化发展进程中，如何创新利用社会资本促进公共服务转型升级，是当前创新发展中的一大主题。
对此，焦小平指出，如何把政府意愿和市场活力、政府发展规划与市场的创新和能力有机结合，是未来发展必须要解决好的一个问题。PPP就是一种政府与市场互动协调发展的连接器、创新发展的转换器、推进器和加力器。
据焦小平介绍，PPP在我国并不是一个新生事物。上世纪90年代初，大量BT、BOT等模式已在我国水领域加以应用，在以政府主导投资驱动增长模式中，PPP更多被视为政府市场化融资手段;2013年后，我国经济发展格局发生巨大变化，国家治理现代化摆在更重要的议程中，发展驱动也逐步从政府主导转向市场创新驱动;2015年新《预算法》的出台，宣告传统政府融资平台时代的结束。
“经济发展进入新常态，速度放慢和产能过剩是表象，根子在发展的质量、结构和效益上。如果仍走政府投资拉动的老路子，不仅做不到可持续增长，而且还会带来更大的资源配置扭曲浪费和结构失衡。如何引领经济走出新常态是中国未来发展的大命题。”焦小平认为，根本出路是要释放社会活力，转换发展动力，让市场在资源配置中发挥决定性作用。
在此背景下，国家对于PPP的改革也逐步推进，那么如今又该如何正确认识PPP?
“如果仍把PPP作为融资手段，这种理解是片面的。PPP是一种市场化、社会化公共产品公共服务供给管理方式，是创新发展的一种‘新引擎’，应被赋予新内涵。”焦小平强调。
同时，PPP还是国家治理方式的改变。过去政府是全能型政府，现在要做有限政府、法治政府和高效政府，政府和市场要平等合作，要做到有所为有所不为。此外，我国是一个转型中的新兴经济发展中国家，PPP模式作为一个市场化产品，不但需要一个健全的市场环境，还需要行政、财政、投融资体制改革的配套。
“不进行行政体制改革，市场化经营进不来、转不动。PPP对社会资本来说是一种有偿、长期、分期收回投资的商业行为。如何保障企业收回长期投资?在这次PPP改革中，PPP项目支付机制进行了扩围，除了使用者付费外，又增加了政府付费、政府和使用者混合付费两种机制，把政府的钱袋子和政府在项目合同中支出责任挂钩，所以财政体制改革必须跟上。对于投融资体制改革，凡是可以让市场进入的，政府要退出，角色要转变。”焦小平解释道。
从微观层面看，PPP改革是政府公共服务管理模式的变革。它具有五个特征：第一，公开竞争。即通过公开公平竞争选择最有能力的社会资本。第二，把风险和收益挂钩，在政府和社会资本间合理分配项目风险。第三，全生命周期合作。即把设计、建设、运营、维护等环节进行整体优化。第四，做到按效付费。把项目回报机制与绩效挂钩。第五，公开透明。
PPP改革不能搞“一窝蜂”
对于如何规范推进PPP改革，焦小平指出，首先是制度建设。主要从三个层面进行。第一是法律层面，如预算法、政府采购法，还有正在推进的PPP法和特许经营条例。第二是各项政策规定。第三是操作执行层面的操作指南、合同指南和标准体系等。
其次是机构建设。这次PPP改革是供给侧结构性改革，政府的改革力度要加大。同时，政府还要转变职能，简政放权，放管结合。在财政统筹下，各部门分工协作、优化服务。财政部专门成立了PPP中心，绝大部分省市都成了相应的PPP中心。“PPP是一项综合性改革，绝不可能搞一窝蜂。”据焦小平介绍，财政部把2014到2016年作为示范期，通过采用示范项目战略，发挥示范项目就近教育、就近培训、就近引导作用。希望通过3年的实践，能探索出一条可复制、可推广、可放大的PPP改革路线。2014年财政部发布第一批示范项目时，各地政府对PPP不了解，选30个项目都非常困难。2015年筛选第二批示范项目时，情况有了很大改变。两批示范项目共覆盖13个行业，共233个项目。其中，绿色和低碳项目占50%。关于水环境类项目，包括环境保护、污水治理、环境综合治理生态、湿地保护等约占10%。经过近3年的改革推进，PPP作为市场创新、市场动力为主的公共产品的供给方式在社会各界取得共识，PPP已经成为各地政府稳增长促改革惠民生的重要抓手。
然而，不可否认的是，如今PPP改革还面临一些挑战，其中包括政府转变观念还不够、创新的意识不足、PPP的落地率有待提高、民营企业参与度不高等。“此外，融资也是一个挑战，PPP融资还没有转向以项目现金流为主，传统资产负债融资仍是主流方式。建立PPP基金是政府支持PPP融资的一种方式，当前地方积极设立PPP产业基金，财政部也成立PPP融资支持基金，它对所有社会资本开放。”焦小平说。
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