桂萍：基于水安全计划的供水系统风险管理的国际经验及启示
摘要 “水安全计划”（WSPs）在近20年的国际实践中被证实是提升供水系统的卫生安全的有效手段。我国自2004年世界卫生组织引入WSPs后迅速开展了相关的试点项目，但迄今为止的案例多集中在水处理过程或个别企业，与国际上WSPs全面实施WSPs相比仍处于早期阶段。通过对WSPs国内外实践案例的对比分析，识别WSPs全面实施的技术要点，从引入国家管理政策、优化监测体系建设、完善风险评估方法和加强组织合作4个方面对发达国家基于WSPs开展供水系统风险管理的经验进行总结，在此基础上对我国尚存在的薄弱环节进行识别，最终提出了对我国通过加强WSPs的实施提升供水系统安全水平的建议。
关键词 水安全计划（WSPs）世界卫生组织国家政策管理风险管理风险评估方法
引言
2004年，世界卫生组织（以下简称WHO）首次提出了“水安全计划”（WSPs）这一全新的质量管理理念，强调将饮用水生产从传统的产品控制转变为过程控制，将多屏障方法和关键控制点等新方法纳入供水系统全过程管理，以确保用户水质符合健康目标。目前全世界已有93个国家实施了WSPs，涵盖自愿试点、国家立法及全国实施计划等多个维度，覆盖从政策到技术的各个层级，其中76个国家的试点范围已全面覆盖到城市和农村。我国在2017年被WHO列入已实施WSPs的93个国家之一，但实施目前主要限于试点研究，被归类为仍处于早期阶段。本文旨在通过研究WSPs在国际上的实施经验及成效，探讨WSPs的有效实施路径，为我国WSPs的实施和推进提供对策建议。
WSPs概述
WHO制定的《饮用水水质准则》（以下简称《准则》）是各国制定饮用水水质标准的基础。1984-1985年期间，《准则》第1版分3卷出版，其借鉴20世纪初开展的供水系统“卫生检查”使用的公众健康潜在风险标准化检查表，系统地提出了各种污染物可能带来健康风险的浓度水平，并提出了在社区开展监测和保障饮用水安全的要求。2004年，WHO发布第3版《准则》，提出了WSPs，对从水源地集水区到消费者供水龙头的所有环节，实施风险监测评价和管理控制，同时开展独立监督检查以保障实施质量，从而实现多级屏障的构建及关键点风险控制，将管理失误或因意外事故而造成影响的机会减到最小。
自WSPs的理念提出，WHO持续根据供水系统不同应用场景对技术指南进行完善，已有10余个相关的技术指南出台，覆盖水源地管理、水厂处理工艺、建筑给水、管网输配水以及小型社区、农村用户的龙头水等多个环节（图1）。
图1 WSPs的技术发展图
其中，2009年，世卫组织与国际水协会（IWA）发布的《水安全计划工作手册》（第一版），以水务行业长期积累的最佳管理实践为基础，形成WSPs分步实施的技术框架，通过预防性风险管理保障安全供水和公众健康。
2010年，WHO和IWA联合发布《国家层面实施水安全计划的路线图》（以下简称路线图），路线图基于行业经验进行拓展，为制定饮用水质量政策、规划和法规的政府部门及非政府组织等机构提供了WSPs的实施举措，如政府层面负责制定适合的政策法规、供应商负责实施，法规部门负责开展水质监测和WSPs的审计等。
2011年、2012年及2014年，WHO分别针对建筑给水、小型社区及输配管网等用户环节发布了工作手册。针对建筑给水，指出需关注建筑类型、管道、材料、配水设备的安装位置、与用水装置的连接等多个因素，其风险与建筑物的大小和复杂性相关。针对小型社区，提出因为地处偏远，可能面临基本运行维护改进能力缺乏、供水成本效益管理困难等问题。WSPs强调社区层面最大的风险因子是微生物，需密切结合流行病监控、颜色及臭和味的投诉，快速开展检测，确定系统改进方向，以持续确保饮用水安全。在针对输配管网的技术手册中，强调管网系统普遍存在管理不足的问题，超过1/2的水质事件与管网维修及更换有关，其余的如与建筑物和设施的交叉连接和回流、供水的非连续性及供水的输配也是管网WSPs需要关注的内容。
2014年，WHO针对WSPs的审计环节发布工作手册，用于对WSPs的完整性、适用性和有效性开展独立和系统的检查。
2017年发布《城市供水系统水安全计划》，该手册是亚洲开发银行针对城市供水基础设施项目制定的工作手册，旨在通过WSPs的实施，对直接公共卫生风险以及间接风险进行管理，提高设施的有效性和可持续性，确保其贷款的收益及价值最大化。2022年发布的《农村供水的水安全计划》是基于WHO小型社区风险管理经验，为保证《2030年可持续发展议程》和《小社区水与健康议定书》的目标实现，为农村地区和小城镇的饮用水供应制定的工作手册，它强调了社区对维持可靠安全的日常供水，以及预防水传播疾病的重要性。
2023年，WHO在总结WSPs 10余年的实践经验的基础上发布了《水安全计划工作手册》（第2版），明确了如何评估供水的可靠性和水量，纳入了与气候适应能力有关的水安全规划方面的内容，更加强调了持续有效地实施供水安全规划的重要性，并更加注重监测和其他对供水安全方案实施重要的模块，最终形成最新的实施框架（图2）。
图2 WSPs的实施流程图
WSPs的实施成效及难点
※WSPs的实施成效
从实施成效看，WSPs的实施有效提升了饮用水水质安全。通过实施WSPs的水质监测评估，悉尼发现了供水过程中的微生物污染，通过主动进行风险评估采取了预防性战略，避免了危害的发生，证明了对保护公众健康的可靠性；法国和西班牙发现供水水质与急性肠胃炎发病率有较高的相关性，提前识别了可能存在的负面影响及需要采取的控制措施，改善了大多数地区的供水水质的合格率，提升了供水公司的运营效益；意大利在办公或商业场所使用的微滤饮水机中发现了微生物污染，在意大利疫情期间，通过改进措施，保证了保护微滤饮水机的功能、卫生条件和饮用水质量。截至2015年，冰岛49家服务人口超过500人的供水企业中有31家实施了WSPs，为81%的人口提供服务。澳大利亚墨尔本雅拉谷水务公司的水质风险管理计划将危害分析及关键控制点(HACCP)体系和NP EN ISO 9001质量管理标准纳入了水管理体系，将其作为标准做法实施，采用职业经理人的方式以长期不断改进的计划协调和管理WSPs，加强绩效评价可以促进企业文化改变，并且促进企业主动规避风险和快速做出响应。
不仅在发达国家，WSPs在发展中国家的实施也取得了良好效果。老挝、帕劳、越南和菲律宾的案例表明，WSPs帮助供水公司更好地识别风险、确定控制措施及优先次序，增强了对整个供水系统的掌握，水质安全得到全面提升。
2010年，WHO和IWA合作发布的路线图则有效推动了各国在国家立法、指南和标准等方面纳入WSPs。1995年，冰岛首次通过了将HACCP概念应用于公共饮用水供应的国家立法，1995年瑞典在《卫生条例》（SR 817.051）中将HACCP的概念引入食品监管的条款，2001年挪威卫生和社会事务部在《饮用水条例》（1372号）第10节的最佳消毒程序中引入了HACCP的要求，要求供水系统提交风险评估，上述实践为欧洲首先在政府层面引入WSPs奠定了基础。2004年，澳大利亚在WHO发布《准则》的同期公布了《澳大利亚饮用水准则》，所有6个州都要求制定风险管理计划。2007年新西兰在《卫生修正法》中要求制定饮用水公共卫生风险管理计划。2011年，加拿大阿尔伯塔省成为北美第一个要求进行WSPs的管辖区，构建了决策者、监管机构和管理机构各方协调沟通的桥梁，能更快识别不利影响，提升了大多数地区的水质合格率。
随着WSPs的实施，研究发现即使有了国家立法，定期污染事件和水传播疾病的暴发仍在继续发生，仅靠政策和法规永远无法保证饮用水安全，需加强相关的政策、法规和指南的研究和评估。而相较于政策和法规的制定，有效的监管技术是实施WSPs的更有效方法。例如，2009年，拉丁美洲及加勒比地区相关部门开发了一种完整显示了所有的地表及地下水源、详细的水处理工艺的描述等详细的流程图被证实是在评估系统中非常有用的工具。2010年，德国则根据WSPs，建立了多步骤实施的“技术风险管理”企业全面关系管理（TRM）系统。2018年，芬兰和爱尔兰开发了在线工具，方便水系统管理人员操作，英格兰和威尔士则开发出针对供水企业特性设计的风险评级矩阵，允许每个供水企业根据自己的情况制定自己的方法。2019年，荷兰使用多利益相关方面的方法开发了风险评估软件，使审计和验证更容易，更具可比性。以上工具均促进了WSPs的顺利实施。
2017年，WHO和IWA发布对世界各地区118个国家的WSPs实施情况进行了总结。结果表明，其中93个不同程度实施了WSPs的国家，其供水系统水质改善普遍得到提升。93个国家中有30%对于WSPs的实施尚处于早起阶段，其余70%已实现全国范围的实施；46个国家制定了促进或推动WSPs的政策或法规，23个国家报告正在制定过程中。近3/4的国家正在农村地区实施WSPs。可见，WSPs理念提出以来，WSPs的实施率显著提升，即使在农村资源有限的条件也具备执行的灵活度。联合国在《联合国千年宣言》明确提出“安全管理饮用水”的管理目标，WSPs的实施率将继续维持增加的趋势。
※WSPs的实施难点
WHO和IWA在2017年联合发布的报告中指出，WSPs的实施难点在于如何将WSPs的风险评估和改进规划整合到供水系统的运营、管理、监测和审查环节，保证其实施的持续性；管理层对整个供应链水质问题的深入了解，将WSPs纳入日常水管理体系，对WSPs的实施至关重要。
2018年，Roeger等对葡萄牙供水企业开展的研究指出克服上述难点有4个维度：领导力承诺、技术知识、治理策略及机构合作。领导力承诺维度致力于改善组织的内部和外部沟通，以及提高用户的参与度和满意度，需要工作团队参与和管理机构承诺。技术知识维度致力于提高水质保障和公共卫生保护的技术措施。治理维度致力于文件管理的产品监测报告的完善，需要水质监管部门的执行。机构合作维度则需要机构间的有效合作和参与。
2019年，Tsitsifli等回顾了世界各地WSPs实施风险评估工具的现状后指出，WSPs的实施难点包括供水管网老化与规模过大、人员经验有限、缺乏财政资金、水质监测和记录功能不全、管理程序不规范等。其中，由于水源和管网风险的异质性，供水系统难以确定关键控制点及控制限值，可能导致对造成危害的可能性和严重性的错误预判，需通过更系统的监测，扩大WSPs数据的可用性。而供水部门普遍能力不足及人力资源的缺乏对政府立法和员工培训提出了更高的要求。2023年，在一项巴西WSPs实施的影响因素研究中，将高级管理层对WSPs重要性的认识并将其转化为指导行动视为最重要因素。
WSPs实施对策经验
根据以上小节提出的实施难点，从以下4个维度，梳理了相应解决方案的国内外实践案例。
※纳入国家层面管理政策
欧盟在世界上首先将WSPs引入国家法律及管理政策，成为WSPs的实施的重要成功经验。欧盟于1998年颁布的《饮用水水质指令》（以下简称《指令》）（Directive 98/83/EC）是欧盟成员国制定国内水质标准的主要依据。为响应WHO的WSPs倡议，欧盟于2015年修订了《指令》并正式引入了“基于风险的方法”，要求欧盟成员国必须在2017年之前确保其法规符合《指令》，并建立基于风险评估的监测体系。英国自1989年供水行业私有化以来，已建立较为完善的监管框架。监管政策部门主要为国务大臣以及环境、食品和农村事务部，为英格兰供水行业监管提供政策依据。英国1989年出台的《水法案》《供水水质条例》和1991年颁布的《水行业法案》《水资源法案》构成了整个供水行业的基本法律框架。1991年发布的《水行业法案》对水的管理进行了界定，明确了水质督察总署（DWI）、水服务办公室（OFWAT）和环境总署（EA）3个独立行使相应职权的督察机构。《水行业法案》赋予了DWI强大的法律职能，DWI有权依法对水务公司进行饮用水水质督察，对饮用水水质不合格的水务公司进行处理。
表1 英国水务相关立法历程
2016年，英国修正了《英国供水水质条例》（以下简称《条例》），将基于WSPs的风险评估要求写进立法。《条例》要求水务公司必须对供水系统全过程（从源头到龙头）进行充分的风险评估。水务公司可以依风险评估调整采样计划，并向DWI提交风险评估报告。
《饮用水质量条例》是德国国家级饮用水的主要法规，德国16个联邦州负责饮用水质量，法律要求地方卫生机构定期开展饮用水供应监测活动，这使得利益相关者之间的协调尤为重要。尽管德国没有法律要求使用WSPs，但基于风险的采样已被纳入《饮用水质量条例》《2016年人类饮用水水质条例》，技术标准DIN EN 15975-2（DIN 2013）以及其他技术标准。2020年，德国将WHO的WSPs方法作为技术标准纳入技术指南DVGW W 1001，以支持德国供水公司调整其内部质量管理方案。
《2014年—2020年供水和废水卫生战略规划》是葡萄牙供水部门最重要的文件之一。该文件提供了一个新的范例，旨在重视资产管理、日常运营和服务质量，实现全面的可持续性，而非专注于基础设施建设范围的扩大。葡萄牙水和废水管理局根据WSPs引入了风险识别和有效管理控制系统，对供水公司提供服务的效率和效果进行量化评估。采用WSPs的战略方法对水务部门具有决定性作用，使政策制定者和公用事业管理机构能够更好地管理供水系统风险。
※优化监测体系建设
针对WSPs与供水系统日常工作的结合，水质监测是重要的基础工作。供水系统由于其复杂性，可能面临多种危害(生物、化学、物理、放射性)的影响，而数百公里的管道、大量的水箱、各种设备(如阀门)和许多连接点增加了风险的来源。为确定关键控制点及控制限值需要大量的监测工作，这些工作不仅需要大量的仪器设备硬件条件的支持，也需要技术人员的参与，水质监测的指标及频率对成本效益具有决定性影响，也是供水系统监测普遍面临的难题。
2016年，《英国供水水质条例》指出，水务公司的监测计划由样本数量导向转向风险导向，该条例中关于引入WSPs的显著变化是条例27和28，特别更新了水务公司监测计划的要求，规定了饮用水中特定参数的最低采样频率。该条例中要求必须监测的指标有：pH、色度、臭和味、浑浊度、消毒剂、大肠杆菌、菌落总数、电导率、硝酸盐、亚硝酸盐、铁、锰、铝、铵；其他监测指标依照监测目的而定。采样点的选择要求必须随机选取，除非国务大臣发布正式通知说明例外情况。不同监测参数要求的最低监测频率不同，监测频率的要求也和供水人口规模相关，例如，对于色度、臭和味、浑浊度、电导率、菌落总数、氢离子、硝酸盐、亚硝酸盐、铁、镁、铝、铵等指标，不同供水区域人口规模对应的每年标准抽样频率如表2所示。
表2 供水区不同规模对应最低抽样频率
此外，该条例中引入了一种新的风险评估方法，允许供水公司在符合该方法标准的情况下减少采样数量和分析频率，但需符合以下3种情况之一：
（1）已经完成了符合条例要求的风险评估，并在预期范围内没有因素可能会引起水质恶化；
（2）如果水务公司试图停止监测某一特定参数，则至少连续3年定期采样测定该参数并且样本结果均低于该参数值的30%；
（3）如果水务公司试图减少某一特定参数的监测频率，则至少连续3年定期采样测定该参数并且样本结果均低于该参数值的60%。
降低采样频次不意味着降低水质监管标准，反而提高了采样效率，更有利于英国对水质风险的重点监控和监测。
※完善风险评估方法
危害识别和风险评估需要对供水系统有全面的理解，WSPs关注潜在危害的范围、危险事件以及危害可能发生的时间，确定潜在的危害和危险事件后对风险水平进行评估，以确定风险管理的优先次序。风险评估需要考虑暴露环境中危害和危险事件的可能性和严重程度(类型、程度和频率)以及暴露者的脆弱性。虽然许多危害可能威胁水质，但并非所有危害都是高风险的，合理区分高风险和低风险，将注意力集中在减轻更有可能造成伤害的风险上，是WSPs风险评估的核心思路。
WSPs的风险评估方法包括定量和半定量方法，即对可能性/频率和严重性/后果进行量化评估，同时提供了基于专家判断的简化定性方法。小型供水系统可能只需要团队决策，而更复杂的系统可能受益于半定量或定量的风险优先排序方法。
· 半定量评估方法
德国通过TRM计划落实WSPs，在风险评估过程中，除基于WSPs的健康目标外，增加了质量、数量、压力和连续性等额外目标。额外目标的增加不仅为了满足德国饮用水标准，还考虑到当前技术指南的要求和客户期待。例如，《德国饮用水条例》中要求铁质量浓度应低于0.2 mg/L，氨质量浓度应低于0.5 mg/L。然而，出于保护管网的原因，德国天然气和水技术科学协会作出了更严格的要求，建议铁质量浓度低于0.02 mg/L，氨质量浓度应低于0.1 mg/L，以避免使用氯进行消毒时产生不良味道和气味。供应目标对是否将某个事件定义为危险事件起着决定作用，对进一步实施技术风险管理具有重要意义。
其对供水系统的描述包括集水区、处理、储存和配送设施。基于韧性的考虑，德国供水系统增加了两个重要的衡量指标冗余度和储备容量，如式（1）~式（2）。
其中：R——冗余度；
S1——可用设备数量；
S2——所需设备数量；
A——储备容量；
B——可用容量；
C——所需容量。
TRM制定了识别潜在的危险源和由此可能产生的危险活动的清单，以水资源保护和集水区管理为例，加油站可能出现燃料和溶剂的泄漏，干洗店可能出现氯代碳氢化合物的排放，花园和耕地可能出现肥料和杀虫剂的不当使用而引起污染等。
TRM的风险评估则采用WSPs的简化矩阵，主要考量对后果的严重性和在系统能力范围内发生的可能性，分为低、中、高3个风险等级进行风险矩阵的布设，对WHO的5级分类方案进行了简化。根据德国的实际经验，简化后的评估反而有利于与操作员进行清晰地沟通，仍可有效地进行危险严重性的识别，并可根据其重要性对已识别的危险进行排名。
注：白色表示低风险，点阵表示中等风险，斜线表示高风险。
图3 风险分析的评估矩阵示例
TRM通过两种方式来验证措施的有效性。一是在法规中验证，如果该措施在已有的法规中已提及，则认为是有效的。二是通过水质参数验证，通过对比采取控制措施前后的水质参数以及处理厂运行参数，来验证措施的有效性。TRM程序补充了德国的控制措施和报告框架，改善了水安全保障流程，并且提升了对整个供水过程的理解和运营管理。
· 定量评估方法
随着风险管理的不断完善，在2017年—2021年，英国水务监察总署DWI提出基于风险开展供水监管，并开发了一套风险定量评估的指数，依据评价的供水风险水平来采取适当措施进行管理。
（1）合规风险指数（CRI）
DWI于2016年推出CRI，CRI考虑了不符合《饮用水水质条例》的参数、不合规的原因以及供水公司的相应情况，直观地使消费者了解水质不达标的严重性及其造成的影响，用于取代以往使用的基于区域合规值计算的算术平均值（MZC）。与MZC不同的是，样本数量不对CRI产生影响。CRI的关键不是对水质测试合规性的评价，而是对各种合规失败引起的水质风险进行评价。CRI参数的计算需要考虑参数对应的法规效力、不合规的原因及供水企业应对、不合规产生的环节及影响范围等。DWI根据不合规的影响范围及产生环节分别给出了针对供水服务区、水厂及供水点和储水池的CRI计算方法如式（3）~式（5）。
其中：C供水区——CRI供水区的值；
C供水点——CRI供水点的值；
C储水池——CRI储水池的值；
Q——参数得分；
P——评估得分；
E——供水服务区影响人口，人；
E总——服务总人口，人；
F——水厂及供水点供应量，m3/d；
F每日——每日供应总量，m3/d；
G——储水池容量，m3；
G总——总蓄水池容量，m3。
CRI计算中的参数得分根据不同饮用水水质指标的超标情况对消费者造成的影响进行确定。参数得分不仅考虑了该指标对消费者的健康影响，同时也加入了感官性状参数的考量对用户用水体验的影响。各指标的权重依据涉及相关参数的标准法规的规定确定。依据以上原则，DWI确定了其指标参数得分（表3）。
表3 CRI饮用水水质指标参数得分
CRI计算中的评估得分是DWI对水质超标风险的总体评估（表4），主要从不合规发生的根本原因、供水所采取的应对措施进行评价。该参数基于DWI的内部督查，对供水企业是否存在故障的风险点，以及供水企业是否能适当和迅速地采取行动以降低消费者的风险进行评价。
表4 CRI评估得分参考依据
CRI计算中的影响得分用于衡量合规失败的可能影响。对于公司资产，该影响得分与资产的规模（水处理厂的产量和配水库的容量）有关；对于供水区发生的故障，影响得分往往与整个供水区的面积大小有关。
2016年—2020年，DWI每年对年度CRI进行计算，年度CRI是所涉及的各种不合规得分的总和。DWI即时根据指数的结果分析原因，不断地从合规失效的教训中学习，有的放矢地监管水质风险，使得英国供水水质CRI逐年降低。2021年，DWI在审查中发现不良的资产健康状况导致大肠杆菌超标是供水公司受到经济处罚的主要原因，风险主要来源于逾期未进行检查和清洁的储水池等。DWI据此发布通知，要求所有供水公司制定有效的资产检查和清洁计划，并不断审查该计划的交付情况，确保了供水企业在风险评估允许的频率内完成储水池的检查。这一举措有效地帮助供水公司规避了供水水质风险，在之后的两年内，该风险便不再出现。英国供水水质年度CRI变化趋势如图4所示。
图4 英国供水水质年度CRI变化趋势
（2）事件风险指数（ERI）
2017年DWI引入ERI作为新的水质风险监管措施。该指数从水质事件切入，识别和评价公众面临的风险，以此识别出对消费者造成最严重影响的事件或可能需要强制执行的长期事件。ERI的计算原则与CRI的相似，但ERI更加强调事件的严重性、受影响的消费者数量、事件持续时间和供水企业的应对。ERI可以更加直观地向消费者传达水质事件的风险。ERI的计算方法如式（6）。
其中：EERI——ERI的值；
H——水质事故严重性；
S评估——评估结果得分；
S影响——影响得分。
DWI对每个事件进行独立评估，判断水质事故严重性。水质事故严重性的得分计算和CRI中的参数得分类似，从0~5分成6个等级，依次考量健康风险、感官性状参数和监管的影响，其评分标准同表2。评估结果得分依据供水企业对事件的响应速度和响应方式确定，影响得分则基于事件对消费者的影响确定。
以2022年剑桥水务公司全氟辛烷磺酸超标事件为例。事件发生后，DWI通过样品调查发现超标来自于供水中混合了一部分达克斯福德机场钻孔的原水，判断该事件影响人数为73 690人、影响持续时间为1 488 h、检查员评估分数4分、严重性评分4分，该污染事件风险指数ERI得分为4 745.064，该得分远高于年度行业得分。DWI根据《条例》第28（4）条向水务公司发出法定通知，直到能够证明全氟辛烷磺酸的风险得到完全控制之前，禁止恢复机场钻孔的水源供应，及时制止了水源和水质进一步恶化的可能。
（3）建议风险指数（RRI）
2018年DWI创新监管战略中新引入一项RRI，用来评估供水企业遵守监管的可能性。对于供水企业来说，不按照监管机构的建议采取行动会导致资金、人力或知识等资源的缺乏。如果供水企业不采取行动会导致风险被定位为严重违反监管，DWI会将采取强制制裁措施，这样反而被动地降低了监管效率，违背了DWI提出的“更好的监管”原则。
RRI的提出是以DWI的建议作为一级监管干预建议为前提，目的是鼓励供水企业在强制措施之前自行采取行动（在实施的早期阶段做出回应）。RRI评估了监管措施的严肃性和供水企业对监管措施响应的质量，反映了供水企业因缺乏能力或逃避责任而不能符合监管措施要求的风险。RRI往往与提出的监管建议数量和供水企业规模相关。如果供水企业可能无法遵守监管措施，则需要DWI采取行动。
（4）风险评估风险指数（RARI）
DWI在《2019年度水质报告》中发布了RARI，其后DWI与供水行业WSPs论坛合作，共同审查和完善该指数。DWI有自己的风险分类标准，水务公司按照DWI风险分类标准完成风险报告和风险解释说明。DWI采用RARI给每个公司进行打分，以便进行监管。RARI涉及4个因子：①风险的严重程度；②控制措施的状态（即DWI风险类别）；③新监管措施需要的时间；④故障点服务水量或服务人口占整个公司服务水量或服务人口的比例。
英国DWI通过不断摸索，开发出基于以上4个风险指数的风险管理和绩效管理体系，成功实现了基于合规监管到风险监管的过渡和转型。
※加强组织层面的协作
公共供水企业和监管机构之间的合作同样也是WSPs顺利实施的关键，这往往反映在对水安全事件的应急处理上。Jalba等通过定性研究，将组织协作层面的关键要素归纳为6个方面：主动性、沟通、培训、经验共享、信任和监管，认为这6个要素缺一不可且环环相扣。
组织协作的主动性强调在水质事件发生前的充足准备和积极主动的态度，定期开展机构间的合作可建立信任并且可有效交流专业知识。
在该研究中，近1/3的水质事件源于缺乏协作主动性的问题，例如在北巴特尔福德和拉纽维尔事件中，社区中暴发了小规模传染病并疑似病原来自供水，但供水监管机构和环境监管机构都没有有效利用执法权力来即时介入。供水企业和监管机构之间的定期沟通直接影响着事件发生前和事件发生期间关键信息的传导力。而几乎1/2的供水水质事件中，应急管理功能失调是由于缺乏培训，培训不仅限于操作系统，也包括对饮用水法规和健康风险的认知培训等。
利益相关方之间良好的经验和知识的共享有助于增强机构对于事件管理所需的关键信息和专业知识的理解，缺乏信息共享往往导致公共供水企业对监管机构的缺乏信任和恐惧心理，从而出于保护个人和商业声誉的角度造成事件向更加严重的事态发生。监管环境中的漏洞和监管机构未能履行其在饮用水安全领域对公众的责任，也是造成事件处理缺陷的重要因素。德国的经验还表明，制定国家培训材料，并向公共卫生机构、水供应商、顾问和供水协会等利益相关者进行培训，有效地帮助德国饮用水部门及所有利益攸关方群体对基于风险评估的方法提高认识，起到了激励作用。
对我国的启示
（1）在立法层面支持WSPs的落实
自WSPs的理念提出，WHO持续根据供水系统不同的应用场景的技术指南进行完善，已有10余个相关的技术指南出台，覆盖水源地管理、水厂处理工艺、建筑给水、管网输配水以及小型社区、农村用户的龙头水等多个环节。
目前我国饮用水相关的法律仅有《水污染防治法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国传染病防治法》３部，在法规和规章层面，由国务院领导各部门及地方人民政府，依据上位法制定了各项相关行政法规，如《城市供水条例》《生活饮用水卫生监督管理办法》（建设部、卫生部令第53号）和《城市供水水质管理规定》（建设部令第156号）等，地方立法例如《北京市生活饮用水卫生监督管理条例》《上海市供水管理条例》或《上海市饮用水水源保护条例》等。在标准层面，《生活饮用水卫生标准》和《城市供水水质标准》是开展饮用水水质监管的主要依据，在《生活饮用水卫生标准》中引入了从源头到龙头的理念，国家卫生健康委员会（原卫生部）2008年发布的《农村饮水安全工程卫生学评价技术细则（试行）》（全爱卫办发〔2008〕4号），借鉴了WSPs的原理和方法，并将其应用于农村水处理系统的卫生学评价，但在法律法规层面，《中华人民共和国水法》和《水污染防治法》都局限在水源部分，未考虑与WSPs的衔接，缺乏对实施WSPs的具体要求。我国亟需制定一部专业的饮用水安全法或对已有的上位法进行修订，在立法层面引入WSPs的理念，有助于国际先进管理经验的融合，对提升供水水质安全保障水平具有积极作用。
（2）科学制定水质监测方案，具有针对性的风险管控方法
水质监测是供水水质监管的前提和基础，通过WSPs引入基于风险评估开展饮用水质量管理，在法规与标准要求的基础上，要求按照“从源头到龙头”预防性的风险管理确定需要的监测参数。目前由于缺乏WSPs的介入，加上新国标删除了“水质监测”等相关内容，目前对指标选取、检测频次、采样点选取等规范主要依托《城市供水水质标准》（CJ/T 206—2005）的修订进行规范，目前多地的供水水质检测存在工作量大、费用高的问题。基于风险的管理方法和将通过风险评估风险很低或无关的指标删除，并通过风险评估及时引入需要关注的新污染物指标，可更好地将监测资源用于对公共卫生的最重大威胁，减轻监测工作的负担。
目前WSPs的实施范围针对国家层面和大型公共供水系统、小型供水系统、建筑给水系统和农村供水系统，建议与之对标系统开展风险评价，有针对性地确定适合我国国情的风险管控方法。
（3）将风险进行量化，纳入绩效考核
随着我国绩效管理的全面铺开，将风险指数纳入绩效考核是风险管控的有效手段。WSPs为供水系统风险评估的量化提供了技术基础，建议及时引入WSPs的风险评估方法，作为供水申报相应资金的依据，其中水质风险评估指标只有纳入重要绩效指标才能获得审核批准，从而获得资金上的支持。此外，对于风险的量化可以明确水质风险在哪里，以及需要把精力集中在哪里，以此更加及时、精准地回应水质风险，调整供水企业的风险策略。在未来我国也可以借鉴风险指数的方式有效量化饮用水水质风险，以此来完成从合规监管到风险监管的过渡。
（4）积极回应气候变化及社会公平的实施需求
《水安全计划工作手册》（第2版）引入了对气候变化适应性及公平性的要求，建议积极对接相关的工作手册，将气候适应能力和缓解措施纳入饮用水服务的规划、设计和提供，以及水源的保护。在监管机构、服务提供商和用户之间建立通道，以确保他们拥有应对气候变化影响的知识和工具。确定和分析相关的气候数据，并将研究结果转化为政策、法规、规划和实践。加强支持水安全规划的能力，以应对饮用水服务安全和充足性所面临的所有风险，包括气候变率和变化带来的风险，并辅以水质监测。
同时，建议通过WSPs的实施帮助社区中最弱势的用水者，积极开展WSPs在农村饮用水的实施，并促进其公平参与、干预和成果，政府应为支持性监管环境的相关成本制定预算，为监管机构提供必须开展的监督、监测、报告和执法所需的财政资源，为与水质监测活动和WSPs审计有关的费用编列预算，为管理活动拨款，提升服务提供者的能力，以解决普遍存在的资金限制的问题。
