专家解读 | 提升生态环境治理现代化水平的关键举措
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强生态环境分区管控的意见》（以下简称《意见》），对构建生态环境分区管控体系，实施分区域精准管控作出明确部署，是进一步健全生态环境源头预防体系、优化国土空间开发保护格局、提升生态环境治理现代化水平的关键举措。生态环境分区管控与国土空间规划关系密切，在基础底图、生态保护红线、法定保护区域等方面保持一致，但同时又在管理对象、管理尺度、管理手段等方面存在显著差异，因此《意见》提出，在生态环境分区管控方案编制、单元划定、信息共享、更新调整等过程中，与国土空间规划做好充分衔接，协同发力，以生态环境高水平保护持续协同推动国土空间开发保护格局优化。
一、生态环境分区管控与国土空间规划关系密切
国土空间是生态文明建设的重要载体，优化国土空间开发保护格局是生态文明建设的重要任务，国土空间规划、生态环境分区管控等是优化国土空间开发保护格局的重要手段。《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》，把“优化国土空间开发保护格局”作为“加快发展方式绿色转型”的首要任务，提出健全主体功能区制度，完善国土空间规划体系，统筹优化农业、生态、城镇等各类空间布局。同时也提出“完善全域覆盖的生态环境分区管控体系，为发展‘明底线’、‘划边框’”，是优化国土空间开发保护格局的重要手段。
国土空间规划需要从空间布局上明确农业、生态、城镇开发保护格局以及永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。而生态环境分区管控需要划定生态环境管控单元，落实生态环境保护红线底线要求，制定生态环境准入清单，是生态环境保护源头预防体系的重要环节。国土空间规划和生态环境分区管控都是生态文明制度体系重要组成部分，在各自领域，坚持底线思维、系统思维，落实国家生态安全、区域协调发展和主体功能区战略，强化空间分区管理，实施系统治理、综合治理、源头治理，共同保安全、促发展。
生态环境分区管控与国土空间规划保持充分衔接。二者在生态环境基础底图方面保持一致，包括底图坐标系、行政区划、山体河流水系、自然资源要素、生态环境状况、各类依法设立的保护区及管控区边界范围等，充分衔接，保持一致，在一张底图上制定分区管控方案。在生态保护红线方面，统一划定并严守一条生态保护红线。在涉及耕地保护、工业园区、城镇开发边界等空间范围，生态环境分区管控充分衔接国土空间规划的要求。
二、生态环境分区管控与国土空间规划存在明显差异
在制度定位和目标上，《意见》提出，生态环境分区管控是以保障生态功能和改善环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控的环境管理制度，是提升生态环境治理现代化水平的重要举措。同时，提出发挥生态环境分区管控在源头预防体系中的基础性作用。国土空间规划侧重土地用途管制，旨在明确一定区域国土空间开发保护在空间和时间上的安排，生态环境分区管控聚焦空间上生态环境质量、污染物排放等环境行为的分区管理，旨在明确各流域、各区域、各单元生态环境管理要求，完善生态环境源头预防体系链条，二者协同发力，有利于推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。
在管控对象和模式上，《意见》提出，实施生态环境分区管控，严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，科学指导各类开发保护建设活动。国土空间规划管控对象是土地用途和开发建设强度，生态环境分区管控则围绕区域流域环境质量改善和生态功能提升目标，针对影响生态和排放污染的行为，聚焦好（优先保护）坏（重点管控）两头，进行预防性和控制性管控，把该保护的区域科学地划出来，守牢自然生态安全边界，把发展同保护矛盾突出的区域识别出来，守住生态环境质量底线，从而实现对各类开发保护建设行为的规范和引导。
在空间单元和尺度上，《意见》提出，基于生态环境结构、功能、质量等区域特征，通过环境评价，在各生态环境要素管理分区的基础上划定优先、重点、一般3类管控单元。生态环境管控单元以环境属性为基础（如大气基于公里网格的控制单元，水环境基于流域控制单元等），充分体现了污染物传输流动性、管理需求与管理基础，宜粗则粗、宜细则细。目前全国生态环境分区管控方案，各管控单元尺度在10平方公里至500平方公里左右，可以较好地支撑生态环境差异化、精细化管理的需求。国土空间规划分区尺度通过规划体系逐级细化，最终落到地块和宗地，管控尺度在亩和公顷尺度，远小于生态环境管控单元。
三、充分衔接国土空间规划和用途管制，提升生态环境治理效能
下一步，在生态环境分区管控制度实施过程中，要落实《意见》相关要求，按照“充分衔接、各有侧重、协同发力、分步推进”的思路，持续探索完善生态环境分区管控与国土空间规划的制度衔接路径，提升生态环境治理效能。
深化顶层设计，加强制度衔接。落实长江保护法、黄河保护法等相关法律法规和政策要求，指导各地在生态环境分区管控方案制定、单元划定、清单编制、信息共享等方面做好与国土空间规划的充分衔接，积极推动将制度衔接要求纳入国土空间规划、生态环境保护等相关法律法规制修订，生态环境部门会同自然资源部门，在双方管理制度体系和标准规范体系中深化细化衔接要求，共同做好相关研究及试点先行等工作，积累经验、完善机制，形成政策合力。
推动共享共用，加强成果衔接。生态环境分区管控方案制定过程中，做好基础数据、分区方案与国土空间规划分区、管控要求与用途管制的衔接，与国土空间规划采用统一的国家基础地理信息地图，共享一套生态保护红线成果。建立常态化的成果共享机制，畅通平台互联互通渠道，保障相关数据和资料的及时获取，提高衔接工作准确性和时效性。在分区管控方案动态更新和定期调整工作中，做好与“三区三线”成果的动态衔接。
做好政策协同，加强应用衔接。建立协同联动工作机制，依托各级数字化平台，以协同支撑重大战略制定、重大政策制定、重大规划编制、重大项目落地为重点方向，通过设立平台并联审批接口、相互开放使用权限、共用智能分析应用模块功能等方式，构建便利化工作条件，针对不同区域开发保护建设活动特点，聚焦生态环境质量改善，实施分单元差异化生态环境管理，推动制度实施层面的有效联动，促进协同发力。
夯实工作基础，加强工作保障。加强组织保障和能力建设，充分利用相关技术交流平台，加强交流研讨，围绕两项制度理论、技术、管理、应用等方面衔接，开展重大课题研究，不断探索衔接新路径、新模式，加强对基层工作的指导与培训，提升基层管理机构技术能力，规范各地衔接工作。
（作者：生态环境部环境规划院副院长 万军）
