现代化防洪减灾体系中河道治理思路探讨
河道治理与经济社会发展密切相关，是江河治理过程中的重要环节，也是流域防洪减灾体系的关键组成。河道有其自身的发展和演变规律，同时又受到自然条件和人类活动的双重影响。随着经济社会发展，人类与河流的关系也越发密切，对于河道治理的要求越来越高。
当前，我国已进入全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标迈进的新发展阶段。流域防洪减灾体系建设要与中国式现代化要求相适应，加强河道治理保护是筑牢防洪安全屏障的重要环节。然而，对标高质量、高标准、现代化的防洪减灾体系建设目标要求，我国河道治理还存在一些薄弱环节。本文梳理了新中国成立以来我国河道治理理念演变的主要历程，分析了新发展阶段河道治理面临的形势与要求，初步探讨了新时期河道治理的思路方向，为实现河道治理目标提供参考。
1、河道治理理念演变
随着研究和实践的不断深入，河道治理范畴不断扩展，河道治理理念不断发展，大致可划分为以下4个阶段。
第一阶段（20世纪50—70年代），局部防洪保安抢险治理
新中国成立初期，我国大江大河河道失治、堤防残破，水旱灾害极为频繁。这一时期，我国主要江河开展了流域综合规划编制工作，制定了“蓄泄兼筹”的防洪治理方针。为解决水患、保障人民生命财产安全，党领导人民开展了大规模河道水系整治和综合治理。其中，在大江大河中下游，主要开展了修筑加固堤防、增辟排洪河道、巩固和扩大蓄滞洪区等工程建设，实施了泄洪入海通道建设与扩建工程。例如，20世纪50年代，海河流域大清河下游建设人工排洪河道—独流减河，用以泄流大清河和子牙河水系入白洋淀东淀水，后经扩建，成为大清河洪水和沥水入海的重要通道。明永乐年间开建的四女寺减河、清代开建的马厂减河等经过扩建，也在解决海河流域泄洪问题上发挥了重要作用。
第二阶段（20世纪80—90年代），探索防洪排污综合治理
1978年以后，我国进入改革开放时期，经济社会蓬勃发展，城市化进程不断加快。经济社会的繁荣发展对自然环境和水生态系统造成了巨大压力和严重干扰。在此阶段，河道治理理念发生重要转变，突破了保障人民生命财产安全的基本框架，强调要从国土利用、维护自然生态环境的高度长远谋划。按照全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，主要江河实施了综合治理，河道及堤防工程得到巩固提升，防洪工程体系建设实现飞速发展。同时，为了治理水环境污染，建设了大量硬质河道。到20世纪90年代后期，开始探索水生态水景观融合发展的河道生态治理模式。
第三阶段（21世纪初期），以规划为引领建设防洪工程体系
1998年长江、松花江、嫩江发生流域性大洪水后，党中央作出“灾后重建、整治江湖、兴修水利”的重大决策部署，国务院及时出台加强流域防洪建设的若干意见，并相继批复七大流域防洪规划。以此为基础，中央和地方加大防洪投入力度，实施了大规模防洪工程建设，防洪工程体系建设成绩斐然。在河道治理方面，七大流域防洪规划安排堤防建设62154km，其中1~2级重要堤防29397km，规划安排干流和主要支流河道治理总河长26656km，实施了包括主槽清淤疏浚、险工整治、岸坡整治、河势控导、崩岸治理等的河道整治工程，在控制和改善河势、畅通行洪通道、保护与开发利用岸线、改善航运等方面发挥了巨大作用，为筑牢流域防洪工程体系提供了重要支撑。
第四阶段（2012年以来），以流域为单元的系统治理管理
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视江河流域的保护、治理与发展，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路。习近平总书记亲自擘画国家“江河战略”，多次就加强长江、黄河等江河治理保护发表重要讲话、作出重要指示，强调要“推进河道综合治理和堤岸加固，建设安澜长江”“实施河道和滩区综合提升治理工程，减缓黄河下游淤积”“明确黄河保护红线底线，统筹推进堤防建设、河道整治、滩区治理、生态修复等重大工程”。明确了要坚持系统观念，以流域为单元，强化统一规划、统一治理、统一调度、统一管理。实施河道治理保护，要立足江河湖泊流域性这个最根本、最鲜明的特性，严格河湖水域岸线空间管控，系统部署工程和非工程措施，协调推动河道综合功能提升。
伴随经济社会发展需求变化、治水主要矛盾的发展变化，河道治理理念也随之不断更新和完善，总体上经历了从单目标治理向多目标治理、单要素治理向多要素统筹、河流治理向流域系统治理管理的深刻转变。这与其他国家河流治理保护历程有许多相似之处，如欧洲莱茵河、澳大利亚墨累—达令河等。
2、河道治理面临的形势与挑战
从上轮防洪规划实施情况的系统评估中可以看出，我国江河防洪减灾体系仍然存在薄弱环节和风险隐患，主要江河泄洪能力与其规划泄洪能力相比尚有较大差距。
在河道行洪方面，七大江河干流1~2级堤防仍有1316km尚未达到规划防洪标准，长江中下游河道崩岸问题突出，洞庭湖、鄱阳湖重点垸堤防安全隐患突出，黄河“地上悬河”形势严峻，淮河下游洪水出路不足，海河骨干河道行洪能力下降明显，珠江、辽河干流堤防建设滞后，太湖外排能力仍显不足。
主要支流还存在只治上游不治下游、只治城区不治郊区、只治局部不顾整体等情况，碎片化治理导致行洪不畅，河流整体防洪能力得不到有效提升。部分河流河段防洪标准与保护范围和保护对象不相适应，局部与整体关系的不协调对上下游和干支流防洪情势造成不利影响，甚至导致洪水风险转移，增加干流防洪压力。
中小河流量多面广，大部分缺乏系统治理，人地矛盾突出，河道阻塞严重影响行洪安全，一些河流行洪能力底数不清，严重制约防洪精准调度，中小河流洪水依然是威胁人民群众生命财产安全的重大风险。2020年发生超警、超保、超历史洪水的河流中，中小河流占80%以上。2021年汛期，多处中小河流发生堤防决口，对人民群众生命财产安全构成严重威胁。新发展阶段，河道治理保护面临新的形势与挑战。
主要江河河势条件普遍发生新的变化
由于长江流域产沙量减少，特别是三峡水库蓄水应用、清水下泄等影响，使得长江中下游河床冲淤变化加剧，局部河势变化较大，河道崩岸频率和烈度明显增加。据不完全统计，2003—2015年长江中下游干流河道共发生崩岸825处，累计总崩岸长度643.6km，现仍有大量崩岸区域亟待治理。
黄河下游河势持续变化，游荡多变未得到有效控制，“二级悬河”的风险仍在累积，“横河”“斜河”造成滩岸坍塌，持续威胁大堤安全。
海河流域由于多年未出现大洪水，河道糙率系数加大，阻水障碍物增多，受潮水顶托影响，河口淤积问题突出，10%以上河段泄洪能力衰减约50%以上。加之华北平原地下水严重超采，地下水水位下降造成地面沉降，河道行洪能力不足问题越来越突出。
珠江三角洲部分河道采砂活动十分频繁，导致河道下切、深槽迫岸、淘刷堤基，增加了新的险工险段。
黄河、辽河河口地区入海备用流路近年同样呈现流路萎缩与淤积日益严重的情况。江河控制站的水位—流量关系均呈显著抬高趋势，形成小洪水高水位的局面。
下垫面变化带来洪水特性的新变化
随着经济社会快速发展与城镇化进程加快，全国各地城镇建城区范围普遍显著增加，与2010年相比，2020年全国城市建成区面积增长51.6%。城市内不透水面积大幅度增加，水体面积减少，地面沉降等下垫面变化，深刻改变了流域产汇流特性，在遭受强降雨时河网水位呈现出涨水快、水位涨幅大等新特点。以太湖流域为例，流域土地利用结构呈现耕地向建设用地大量转变态势，与1997年相比，2020年流域建设用地增幅达88%，水田面积减少了1/2左右。土地利用方式变化后，遇流域100年一遇“99南部”设计暴雨，太湖流域最大30天降雨设计洪量增加约3%，太湖最高水位达4.97m，2015—2021年流域内多地出现超历史水位，洪水出路明显不足。
防洪保护对象范围和需求发生变化
近20年，我国雨情、水情、工情和社情均发生了巨大变化，经济社会快速发展，一系列国家和区域重大战略相继实施，重要防洪保护区人口、产业和财富高度集聚，防洪保护对象范围和重要性发生变化，对于流域、区域防洪保安提出更高要求。如2020年珠江九大重点防洪保护区人口较2004年增加10.7倍，太湖流域人口较2005年增加4.7倍，60多座城市提出提高防洪标准的需求。同时，国土空间开发保护格局变化也对防洪格局产生重大影响，如海河流域部分河系防洪格局发生新变化，雄安新区、北京城市副中心成为新的重要防洪保护对象。人民对于美好生活的向往加大了河道强迫行洪的期望值，推动河道治理目标由满足防洪保安基本需求向实现供水、生态、航运等综合功能转变。
3、新时期河道治理的原则和思路方向
河道演变是一个动态发展的过程，河道治理保护必须从河道实际变化情况出发，坚持系统治理、统筹协调、建管并重的原则，按照大江大河大湖、主要支流、中小河流，分级分类、突出重点，推进实施河道综合治理，提高河道防洪扩排能力。
治理原则
坚持系统治理
河道治理是一项复杂的系统工程，涉及上下游、左右岸、干支流等不同区域，要从流域全局着眼，遵循和把握洪水发生和演进规律，注重上下游治理的协同性，统筹安排治理任务，打破一地一段一岸治理局限，以提高河流整体泄洪能力为目标，强化以流域为单元的系统治理理念。
坚持统筹协调
河道治理工程与堤防、水库、蓄滞洪区等工程是流域防洪工程体系的重要组成，河道治理要遵循流域防洪减灾体系总体布局，全面考虑不同防洪保护对象的实际需求，协调处理好“扩排”与“增蓄”“分滞”的关系。在满足防洪要求的前提下，综合考虑供水、灌溉、水生态、水环境等治理需求，协同推进各项治理措施，充分发挥河道治理工程的综合效益。
坚持建管并重
变化环境下洪涝灾害的极端性和复杂性大幅度增加，但因边际成本效益、国土空间用途管制、生态环境保护等因素影响，防洪工程的规模和标准受到制约，仅靠工程措施难以完全防御极端洪水。应统筹安排工程措施和非工程措施，加强河道管理和风险管控，强化预报、预警、预演、预案“四预”措施，推进数字孪生流域、数字孪生水网、数字孪生工程建设，提高数字化、网络化、智能化管理水平。
思路方向
对大江大河大湖
以保持河道畅通、提高泄洪能力为目标，实施堤防达标提标建设、河道整治、河口治理、新建或扩建骨干排洪通道等措施，解决流域洪水出路不畅、河道行洪能力不足、碍洪阻洪、下游河道萎缩等问题，规范入海流路，保持河口稳定畅通。
其中，长江流域要结合上游控制性水库群建成后江湖关系变化及河道演变趋势，加强中下游干流河道崩岸治理与河势控制；
黄河流域要统筹开展河道和滩区综合提升治理，加快河段控导工程续建加固，加强险工险段和薄弱堤防治理，提升主槽排洪输沙能力，有效控制游荡性河段河势；
淮河流域要围绕解决洪水下泄不畅的关键问题，推进重点平原洼地治理，推进淮河下游入海水道二期工程建设，提升排洪入海能力；
海河流域要紧密结合京津冀协同发展、雄安新区、北京城市副中心等重大发展战略需求，推进跨省市河道综合治理，实施骨干河道堤防达标提标建设，恢复和提高河道行洪能力；
珠江流域要按照粤港澳大湾区发展规划有关要求，加强海堤达标加固，推进干支流河道崩岸治理，加强河口综合治理保护和三角洲地区河湖系统治理；
松花江和辽河流域要推进干流堤防达标建设，加强影响河势和岸线稳定的险工险段治理；
太湖流域要继续推进环湖大堤达标、望虞河拓浚、吴淞江和太浦河后续工程建设，优化排江通道，加强太湖杭州湾排洪能力建设。
对主要支流
以重点河段堤防达标建设为重点，优先实施近年防汛压力大、出现险情、存在安全隐患或遭遇洪水冲毁直接影响人民生命财产安全的河段治理，尽快完成沿线有地级以上城市、重要基础设施、重要产业园区等重要防洪保护对象的重点河段治理，对涉及国家重大战略、重要经济区、重要城市群、重要防洪城市的重点河段，按照流域防洪规划和规程规范等要求，复核防洪能力，修订防洪标准，适时开展提标建设。
对中小河流
以减轻河道淤积萎缩、恢复河道行洪能力为目标，优先推进沿河有县级及以上城市、重要城镇和人口较为集中的河段治理。按照近期印发的《中小河流治理建设管理办法》和正在编制的全国中小河流治理总体方案，针对河流特点，科学确定治理标准，科学论证治理方案，探索创新治理模式。山丘区河流，要针对其洪水暴涨暴落的特点，加强护岸建设；平原河网区河流，要加强河道清淤疏浚，畅通水系；城镇河流要结合堤防达标建设，兼顾实施排涝、生态、景观建设等综合措施；乡村河流要开展清淤疏浚，结合小型拦蓄水工程建设，改善水生态环境。统筹推进逐流域规划、逐流域治理、逐流域验收、逐流域建档立卡，有力有序有效推进治理任务，精准掌握逐流域治理情况，实现治理一条，见效一条，全面提升中小河流防洪减灾能力。
