刘晓涛：中国式现代化视角下超大城市水安全战略思考——以上海市为例
改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。党的二十大要求以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。超大城市是发展的引领者，在我国现代化建设中发挥着举足轻重的作用。但同时，全国7个超大城市都面临暴雨、洪水的考验，其中，上海、广州、深圳等还经常遭受台风侵袭。防范化解水旱灾害风险、提升城市水安全保障能力是超大城市现代化建设的一道“必答题”，是保障中国式现代化稳步推进的重要工作。正在加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的上海，必须科学谋划并统筹推进水安全战略，努力探索一条把握时代大势、符合发展规律、体现上海特色、服务国家全局的现代化之路。
一、新征程超大城市现代化面临的水安全新挑战
安全是发展的前提，发展是安全的保障。统筹发展和安全是我们党治国理政的一个重大原则。尽管经过多年建设，上海这座超大城市已基本形成了抵御水旱灾害的防御体系，但在全球气候变暖的大背景下，新问题新风险正不断产生，郑州“7·20”特大暴雨灾害事件为城市防洪排涝敲响了警钟。上海水安全面临着新挑战。
1.极端天气增多导致雨情呈现新特点
近年来上海风灾、水患呈现出复杂、多变、突发的态势。上海市水文总站对近10年（2012—2021年）降水总量、暴雨频次和暴雨强度实测数据进行统计分析，得出了降水总量总体上升、暴雨场次增多和暴雨强度增大的结论。从降水总量看，近10年中有9年属于丰水年，其中2020年累计面雨量更是达到1563.7mm，位居历史第三，比多年均值偏大40.7%。从暴雨场次看，近五年（2017—2021年）平均28.2场，较前五年（2012—2016年）多10场，其中，大暴雨以上级别场次平均占比提高了8%。从暴雨强度看，最大1小时和最大24小时暴雨量每10年分别增大6.8mm和20.5mm。其中最大1小时暴雨实测最大值为172.5mm，发生于2018年9月16日崇明区草棚镇站，为上海历史记录上小时最大雨量。最大24小时暴雨实测最大值为307.5mm，发生于2020年8月4—5日“黑格比”台风期间金山区兴塔站。
2.流域水情出现水位逐年抬升新趋势
黄浦江和吴淞江是上海承泄太湖流域洪水的主要通道。根据上海市水文总站和东海航海保障中心上海海事测绘中心实测数据的统计分析表明，上游来水显著增大、中上游最高潮位（水位）抬升明显。从上游来水看，黄浦江上游代表站米市渡站年径流从20世纪70年代开始逐渐加大，特别是2000年后增大趋势显著，其中2010年后的平均年径流量约为20世纪70年代平均年径流量的2.3倍；吴淞江上游代表站黄渡站1984—2000年平均流量为6.08m3/s，2001—2020年平均流量27.3m3/s，为前者的4.5倍。从中上游最高潮位（水位）变化看，黄浦江和吴淞江代表站潮位（水位）自“9711”台风以来一直呈现抬升趋势。其中，2011—2020年期间，黄浦江上游米市渡站最高水位均值为4.15m，比20世纪90年代的3.57m抬升了58cm（2021年最高潮位达到4.79m），中游黄浦公园站最高潮位均值为4.81m，比20世纪90年代4.66m上升15cm；吴淞江上游黄渡站最高水位均值比20世纪90年代抬升62cm。
3.流域工情变化给防汛工作带来新压力
一方面，太湖流域防洪排涝工程建设迅速，防洪保护范围不断扩大，城市大包围、圩区排涝动力大幅增强，特别是遭到“9711”台风侵袭后，这种变化尤为明显。截至2020年，圩区面积（含县级及以上城市防洪工程）约1.77万km2，较1997年增加了21.8%；排涝模数从1997年每平方公里0.8m3/s提高到2020年的1.6m3/s；圩区总排涝动力达到2万m3/s，较1997年增加了1倍。城市、圩区集中排水时，圩外河道水位上涨迅速，加剧了太湖及河网防洪压力。另一方面，太湖流域土地利用方式也发生较大变化，建设用地大幅增加。截至2020年，流域城镇建设用地面积12429.8km2，与1997年相比增加了5826.7km2，增幅达88%；耕地面积7225km2，与1997年相比减少了一半左右。由于流域建设用地不透水面积大量增加，使得产汇流特性发生变化，洪水水位上涨迅速，消退变慢，进一步增加了平原河网地区的防汛压力。
4.生态城市、韧性城市建设提出新要求
2021年国务院办公厅印发《关于加强城市内涝治理的实施意见》，要求到2025年各城市因地制宜基本形成“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”的城市排水防涝工程体系，做到城市内涝防治标准以内的降雨得到有效应对，历史上严重影响生产生活秩序的易涝积水点全面消除，新城区不再出现“城市看海现象”；超出城市内涝防治标准的降雨条件下，城市生命线工程等重要基础设施功能不丧失，基本保障城市安全运行。党的二十大报告提出建设韧性城市；《上海市城市总体规划（2017—2035年）》明确了建设“生态之城”的总体目标包括安全、环境两方面。由于雨污混接、初雨污染仍然存在，中心城区泵站放江尽管是保障城市防汛安全的重要措施，但也是造成区域内河道间歇性返黑返劣的主要因素。要进一步强化源头治理、系统治理、综合治理，统筹抓好水安全和水环境，工作理念要从只注重防汛安全向统筹兼顾安全资源环境转变，将水质改善、用水总量控制作为治水目标；治理措施上要从单一排除涝水向综合施策转变，将节水减排、截污治污与防汛保安措施同步落实；调度手段上要从管道“预抽空”向精准防汛、精细调度转变。
二、中国式现代化对上海等超大城市水安全工作提出了新要求
党的二十大深刻阐明了中国式现代化的中国特色，揭示了中国式现代化的本质要求，强调推进中国式现代化要坚持五条重大原则，把我们党对中国式现代化的认识提升到新高度。在中国式现代化道路上，城市现代化是“主战场”。水安全关系城市人民生命财产安全，关系粮食安全、经济安全、社会安全、国家安全，是城市现代化建设的重要基础保障。探索推进水旱灾害防御现代化、提升水安全保障能力，既是超大城市现代化建设的需要，又是水务行业服务大局的使命所系，必须深刻领悟并牢牢把握中国式现代化对超大城市水安全提出的新要求。
1.树立以人民为中心的发展思想
人民城市人民建、人民城市为人民。超大城市水安全工作必须坚持人民至上、生命至上，立足防大汛、抢大险、救大灾，不怕兴师动众，不怕“劳民伤财”，不怕十防九空，努力做到“不死人、少伤人、少损失”。发展为了人民，发展也依靠人民。在充分发挥党委领导、政府主导作用的同时，也要着力增强人民群众防灾减灾意识。2022年上海经受住了新中国成立以来登陆本地最强台风“梅花”的考验，取得零人员伤亡的好成绩。回顾台风防御的整个过程，除了政府认真履职、科学防御外，社会各界积极配合也发挥了重要作用，特别是在台风登陆前夜，上海采取停航、停运、停园、停课等措施，广大市民给予了理解支持。
2.坚定不移贯彻总体国家安全观
提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力要坚持安全第一、预防为主的方针。超大城市水安全工作必须强化底线思维、极限思维，警惕“黑天鹅”，防范“灰犀牛”，以大概率思维应对小概率事件，不断提升挡、排、蓄的“硬实力”，持续优化测、报、救的“软实力”，加快构建平战结合的应急体制机制。党的十八大以来，上海完成了128km主海塘达标建设、900km骨干河道整治、56座水利片外围排涝泵闸建设、50个排水系统建设，并建立了防汛气象“岗位直通车”机制、太湖流域协作及联合值班机制、“排水三护行动”机制、下立交“三合一”机制、军地联动机制、小区积水处置“五组工作法”等，在应对台风、暴雨和流域超标准洪水中作用显著，保障了城市正常运行。
3.坚持绿水青山就是金山银山
尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。超大城市水安全工作必须坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性。近年来上海以全面推行河长制为契机，大力推进城乡中小河道整治，在实现河湖水质消黑除劣的同时，河湖水面率由9.79%增加到10.30%，沿河违建也全部拆除，进一步拓展了河湖调蓄空间，在防御台风侵袭和承泄流域洪水中发挥了重要作用，极大地提升了城市抵御水旱灾害的韧性。
三、中国式现代化视角下做好上海超大城市水安全工作的新实践
党的二十大吹响了全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的奋进号角。上海认真学习贯彻党的二十大精神，积极践行“十六字”治水思路，深入谋划城市水安全战略举措，着力建设“不是不能淹，而是不怕淹”的安全韧性城市。
1.在总体战略上分“三步走”
“十四五”期间，重点解决城市内涝问题，基本形成绿色源头削峰、灰色过程蓄排、蓝色末端消纳、管理提质增效的现代化内涝治理体系，排水防涝能力显著提升。到2025年，主城区重点道路小时降雨58mm不积水，严重影响生活秩序的易涝积水点100%消除。超标准降雨条件下积水少、退水快，基本保障城市安全运行。海绵城市建设区域达到城市建成区的40%。
到2035年，基本建成与上海社会主义现代化国际大都市定位相适应的水旱灾害防御体系，防御极端天气灾害能力显著增强，总体消除防治标准以内的城市内涝现象。
到2050年，全面实现水旱灾害防御现代化。
2.在总体布局上构建“五个体系”
目标评价体系。健全完善防汛安全评价指数，深化成果应用，探索实施差异化绩效评价考核，考核结果作为党政领导干部履行安全生产责任制的重要依据。
工程防御体系。围绕“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”的要求，以落实《上海市防洪除涝规划（2020—2035年）》和《上海市城镇雨水排水规划（2020—2035年）》为抓手，加快完善千里海塘、千里江堤、区域除涝、城镇排水“四道防线”，积极拓展空间韧性，有效强化工程韧性。
预警预案体系。围绕提升应对极端天气灾害事件能力，持续完善防御极端天气灾害“四预措施”，制定城市“生命线”工程和重大基础设施防御超标准洪涝灾害专项预案，确保城市平稳安全运行，减少人民生命财产损失。
高效联动体系。围绕全面提升管理韧性和积极培育社会韧性，进一步优化体制机制，加强省市间、行业间、政企间和军地间的协调联动。其中，流域协作重点加强预报预测和调度会商，部门协同重点加强物资共享，政企合作重点加强力量前置和技术支撑，军地联合重点加强抢险救援协同，努力做到联合行动高效、资源共用便捷、汛情处置有序。
技术支撑体系。加大新材料、新设备、新工艺、新技术“四新”的研究应用力度，推广一批适应极端天气的应急救援物资装备。深入推进政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”“两张网”建设，推动“智慧+”河湖、排水、堤防和泵闸等，深入探索智慧排水“一码通”，打造数字孪生应用场景，不断完善防汛防台系统功能，努力实现态势智能感知、趋势智能研判、资源统筹调度、处置人机协同。
