谢瑞武：成都市城乡水务供排净治一体化改革实践与思考
党的二十大报告指出，“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”“统筹水资源、水环境、水生态治理”。近年来，成都市坚持以习近平生态文明思想为指导，深入贯彻以人民为中心的发展思想，落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，结合建设践行新发展理念的公园城市示范区，以改革为动力，优化治水管水体制机制，构建供水排水净水治水一体化格局，促进水与“人、城、产”融合发展，全面夯实城市发展的水资源根基、水生态本底、水安全保障、水管理体系，努力探索一条适应城乡融合高质量发展的超大特大城市治水管水新路径。
一、新时期城乡治水管水面临的问题
城市化带来的产业高度集中和人口快速集聚，对我国区域水资源和水务设施带来巨大考验。2005年成都市成立市级和区（市）县级水务局，至今大水务管理体制已运行10多年，系统提升了运行效能和服务质量，取得一定成效。然而，随着成都建设践行新发展理念的公园城市示范区工作推进，水治理体系凸显一些短板，无法满足新时代人民群众对优质水资源、优美水环境、健康水生态日益高涨的需求。
1.供排净治脱节，行业运营不闭环
供排水脱节、厂网河分离，厂、网、河之间联调联动性差；生态流量保障不足，再生水利用率低，水环境改善效能差。以上问题的根源在于供、排、净、治各个环节脱节，导致破解水少、消除水脏、改善水景的治水综合效益不明显。
水务设施管理运维通常涉及水务、住建、城管、卫健、生态环境等多部门，市、区、街道多层级，以及企业、小区物业、个人等多个权属主体，关系复杂，难以衔接闭环运营，缺乏系统治理基础。以成都市为例，改革前主城区仅市政排水管网运维主体就有8家，无法压实设施管护责任，多头治水格局仍未彻底改变，有效治水合力尚未完全形成。
2.资产未有效盘活，价值发挥不充分
水务工程投资大、周期长，投融资方式较为单一，建设、运维资金主要来自政府，社会投资不足，财政负担重。以成都市正在推进的全域高品质供水体系建设和污水治理三年攻坚行动为例，总投资约700亿元，主要由政府兜底解决，财政压力巨大。同时，水务设施作为存量资源尚未有效盘活，没有形成有效的资产和资本，融资功能闲置。例如，成都主城区共有排水管网7700余km，估算资产价值约160余亿元，但管网的资本资源长期闲置，无法有效发挥融资功能。
3.设施存在短板，安全韧性较弱
水务基础设施建设滞后，特别是雨污水蓄排设施受邻避效应影响严重，项目落地阻力大。城市管理重地上、轻地下的情况未根本扭转，对隐蔽设施重视不够，排水管网建设不足。因此，管网带压运行、雨天污水外溢、局部内涝频发等影响城市安全韧性的问题尚未有效解决。以成都市为例，经全面普查，人均污水处理规模仅257L/d，不足北上广深等一线城市的80%，市政排水管网重大病害每公里高达13处。
4.法规标准不全，依法改革支撑不足
一是地方法规衔接不够。尽管国家和省级层面在治水管水上出台了一系列的法律法规，涵盖了供排净治等方面的内容，但部分地方法规与上级法规衔接不够，且标准不完善、约束力不强。例如，根据物权法、物业管理条例，住宅小区内部排水管网和二次供水设施由业主或业主委托物业负责管护，但现实中存在管理主体多元、物业维护缺失、管理专业化程度不高等问题，造成排水管网长期失管，雨污混流、管网病害严重，二次供水存在安全隐患。成都市9000余个住宅小区中近70%的内部排水管网存在重大病害，70%小区没有物业管理，50%二次供水小区管护不到位。
二是行业规范不健全、标准滞后。主要包括：高品质供水、河道良好水生态等标准缺失；水源工程、给排水设施等设计建设标准、管理规范、工程维护定额相对滞后，城乡水务工程考核缺乏有效依据。
二、供排净治一体化改革实践探索
成都市坚持问题导向、系统观念、守正创新，立足系统破解“水困”难题，遵循水的全生命周期和全过程管理的治水理念，借鉴新加坡等地的国际先进经验，成立由市委市政府主要领导任组长、分管领导抓落实、水务部门负责日常协调的工作领导机构，创新实施全域供水排水净水治水闭环管理，建立健全水循环管理、长效监管、投建管运、应急管控、共建共享等“五大机制”，促进从源头到终端的供排净治全过程深度融合。
1.树立系统思维，建立健全健康水循环管理机制
做好顶层设计，2020年成都市委办公厅印发《关于优化水务管理体制构建供排净治一体化机制的试行意见》，着力创新供水排水净水治水一体化、系统化思维，深入推进水的全生命周期全过程管理。优化管理架构，指导事业单位管办分离、事企分开，调整明晰职能，加快构建政府行政管理、行业事务监管、企业市场运营的全新水务管理架构。强化系统治理，打通排水“第一公里”和供水“最后一公里”，着力构建从“源头”到“龙头”城乡全域覆盖的安全供水格局，系统推进“厂网河”一体化排水管理机制，全面推行大流域统筹规划、小流域单元治理、全流域智慧管理的水生态治理模式，努力实现城乡健康水循环全过程统筹管控。
2.强化行业监管，建立健全全方位监管长效规划
健全水务规划体系，编制成都市供排净治一体化规划，完成水务领域多个专项规划，强化规划系统性、协调性。完善行业技术标准体系，编制实施河湖水生态综合治理、排水管网探测检测、排水户内部排水管网普查等多项技术导则。推进地方立法工作，出台河道管理、三岔湖管理、城镇排水与污水处理等条例、办法等。转变公益事业单位职能，剥离事业单位设施管护职责，强化全域覆盖的行业技术指导、运行监测、监督考核等技术支撑和行政辅助职能。探索流域管理模式，成立成都市沱江流域生态保护和发展促进中心，以沱江流域成都片区为试点，推进流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理，建立区域流域统筹治理管理新模式。
3.培育市场主体，建立健全投建管运机制
实施市场化运营，在原有自来水、城市污水处理特许经营基础上，将市政管网、下穿隧道等存量设施以TOT（移交—经营—移交）特许经营方式、增量设施以BOT（建设—经营—转让）特许经营方式授予行业国企，壮大行业国企资产规模，有力增强企业竞争力和可持续发展能力。按照“流域属地政府+企业”模式，新成立流域治理、水源工程建设、排水管网运维、农村污水处理设施建设运维等专业公司，搭建水务投建管运一体化专业团队，实现涉水经营事务从分散到集中、从自发到专业、从城乡分割到城乡融合的集团化、市场化运营。拓展投融资渠道，行业国企以划归的水务资产、获得的全产业链特许经营权搭建资源整合平台，构建资源赋能体系，吸引社会资本参与，推动水务资源资产化、资本化、效益化，实现存量资源资产盘活、增量项目投入来源稳定。
4.突出安全韧性，建立健全应急管控机制
全力保障供水安全，探索推进全域高品质供水体系建设，制定高品质供水水质标准及其配套政策、技术规范，变革水源工程投融资体制，从二次供水改造着手，努力实现从“源头”到“龙头”全过程高品质供水。强化排水防涝安全，由排水管网维护单位负责内涝防治，强化城市内涝应急救援队伍与物资装备的科学配置、统一调度，提高响应速度和防治效率。建设智慧水务系统，建立智慧蓉城城运水务分中心，将供排净治各要素整合到一张图、一个平台、一张网，构建覆盖全域、水务全流程的感知、监测、预警、应急处置平台，不断提升安全韧性管理效能。
5.发动群众参与，建立健全共建共享机制
广泛发动宣传，大力推动节水治水管水宣传进社区、进学校、进机关，打造1个国家级、15个市级水情教育基地，充分调动群众参与积极性。鼓励社会监督，多部门联合印发《成都市锦江流域违法排污行为举报奖励办法（试行）》《关于依法严厉整治河湖非法排污的通告》等，动员广大群众积极关注参与水环境治理监督。督促市、区（市）县领导履行河长职责，同时聘用民间河长756名，覆盖各行各业人员，累计巡河7453次，累计巡查45532km，共发现河湖问题7813个，已推动解决6112个，营造了良好的共建共治共管水环境氛围。
三、供排净治一体化改革实践成效
1.分工明确责任明晰的管理体制逐步理顺
进一步明确细化涉水市政工程建设管理职责任务分工，除住建部门负责随市政道路、桥梁、隧道同步实施的建设外，其他所有水务市政工程和设施均由水务部门牵头负责审批、建设和管理，并逐步向小区供排水设施监管延伸，切实构建起水务部门牵头的“一龙治水”格局。
2.城乡一体服务均衡的供水体系加快实现
按照全域城乡一体和“建大、并中、关小”的思路，引导以市场化方式整合供水资源，推动跨区联网供水，推进城镇大水厂、大管网向周边农村地区延伸覆盖，全市农村自来水普及率达到91%，基本实现城乡供水一体化服务。有力有序推进从“源头”到“龙头”的高品质供水体系建设，计划用5年左右的时间，实现城市全域高品质供水目标。以天府新区成都直管区为例，行业国企在该地实施一体接管全域城乡供水，全面实现城乡供水“同网、同质、同价、同服务”，群众幸福感、获得感和满意度明显增强。
3.全收集全处理的污水收处能力不断提升
狠抓源头治理，强化过程控制，建立污水收集处理全生命周期的系统治理体系。普查16355个住宅和非住宅内部的排水管网，治理8978个，从排水系统源头纠正了雨污混流、管网缺失、管网病害等问题，有力促进污水、雨水“正本清源”；普查城市排水管网7705km，治理重大病害管网1350km，建成11.4km的锦江截污干管，开工建设11.7km的锦江截污管涵，新建污水处理设施9座，在建13座，提标扩能改造8座，新增污水处理规模358.7万t/d，进厂污水COD（化学需氧量）明显提高，污水收集处理能力极大增强。依托管网普查成果建立基于GIS的系统，实施厂网一体生产运营和统一调度，充分发挥厂网协同效益，应急处置能力不断提升，污水冒溢阈值明显提高，冒溢现象逐步减少，河道污染物削减率提高26.3%。
4.水清岸绿鱼翔浅底的幸福河湖初步呈现
成都市坚定不移地贯彻习近平总书记对锦江治理的重要指示精神，聚焦公园城市示范区建设，大力推进水生态治理，系统推进锦江从护城河、景观河、生态河到幸福河的“第4次转型”。城区内全面消除劣Ⅴ类水体，43段城市黑臭水体实现长治久清，锦江流域优良水体率从2016年的69%提升到2020年的100%，锦江总出口黄龙溪国控断面水质20年来首次全年达Ⅲ类并持续保持。同时，探索水生态价值持续转化路径，规划形成“一带、一核、十二景区、二十三园”的锦江公园空间格局，成功打造夜游锦江、猛追湾、大川巷等一批休闲旅游金字招牌，着力呈现“烟火气、蜀都味、国际范”的都市滨水公园。
四、深化城乡水务供排净治一体化改革的认识与思考
系统性是水的全生命周期最根本、最鲜明的特性，深化供排净治一体化改革关键就是要坚持问题导向、系统观念、守正创新，用系统思维统筹水的全过程治理管理，为加快建设中国式现代化夯实水务支撑。
1.坚持党的领导是根本
坚持和加强党的全面领导是纵深推进全面深化改革的动力源。供排净治一体化是水务领域全面优化管理体制机制的一项系统性、创新性改革，涉及部门多、领域广，责任和利益关系复杂，越深入，推进难度越大。必须毫不动摇坚持党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的核心作用，着力提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，才能确保改革的启动和实施，并始终沿着正确的方向发展，获得全社会的支持和拥护。
2.群众参与得实惠是前提
供排净治一体化改革涉及群众切身利益，事关不断满足人民群众对优质水资源、优美水环境、健康水生态的需要。改革能否推进和成功，关键在于群众主动参与，并在改革中得到实惠。因此，在改革的每个过程、每个环节都必须紧紧依靠群众，密切联系群众，积极宣传引导，取得群众的理解、支持和响应，努力营造共建、共治、共享的改革氛围，形成推动改革稳步前行的强大合力。
3.强化统筹推进是基础
推进供排净治一体化、投建管运一体化，建立覆盖水的全生命周期和全过程管理的科学体系涉及方方面面，必须坚持系统思维，强化统筹推进，主体单位各负其责，建立政府行政管理、行业事务监管、企业市场运营的管理架构。统筹城乡融合发展，以城市供水、排水等公共资源反哺乡村，由城市规模自来水厂、污水处理厂和大管网覆盖带动乡村供水、排水，由流域治理管理覆盖带动乡村小流域治理、黑臭水体治理，推动城乡公共基础设施和公共服务统筹实施、均衡配置。
4.坚持两手发力是关键
政府主导做好公共属性工作，政府及水行政主管部门统筹做好供排净治规划体系、制度框架、监管手段，制定市场主体参与的游戏规则，做好营商环境和项目服务；推动水利工程、水利设施设备、市政给排水设施资源资产化、资产资本化，把握好公共产品质效和合理经营收益的关系，培育壮大行业市场主体。市场发力做好经营属性工作，结合供排净治一体化需求优化配置资源，统筹各类资源使用更加高效、集约；以供排净治一体化理念策划综合类项目，以项目统筹城乡供水、排水、水生态治理等，撬动社会资金投入。
