五水共治：水环境治理的浙江实践
慧聪水工业网 2013年11月，浙江省委十三届四次全会作出了“五水共治”的重大战略部署，将治水作为推动浙江省经济转型升级的突破口，作为优环境惠民生的重要举措。
“五水共治”既是“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”的统筹共治，更是浙江省上下社会各界群策群力的社会共治。三年来，浙江省各级党委政府主导力推、社会积极响应的全民治水成绩斐然，三年治水赢得了社会各界的广泛好评，社会公众对治水的支持度连续达到96%以上。
“五水共治”是浙江践行“绿水青山就是金山银山”重要思想的生动实践，是治省兴省的关键之策，是倒逼转型的铁腕重拳，是百姓点赞的德政工程，是协调推进山水林田湖生态保护和修复工程的重要探索。“五水共治”蕴涵着环境治理理念的重大转变，体现了环境治理从党委政府大包大揽向社会协同共治的政策创新，是浙江省环境治理的重要实践。
前言
浙江作为经济发达地区，经济发展与环境保护的矛盾十分严峻，新世纪以来，环境问题引发的群体性事件时有发生，2001年江浙边界沉船封航事件、2005年东阳画水事件等曾轰动全国，到2013年初，又发生了多地环保局长被公众“邀请”下河游泳等一系列事件，反观10多年来浙江省开展的一系列高调的环境整治行动，自上而下的行政性治理并未能遏止环境恶化的严峻事实，持续不断的环境事件和疲于奔命的环保风暴给政府执政能力提出巨大挑战。
“五水共治”的实践，体现了环境治理理念从“政府管理”向“多元治理”转变
习近平总书记指出，环境保护要形成“政府主导、部门协同、社会参与、公众监督”的新格局。“五水共治”作为浙江省委、省政府作出的重大战略部署，一开始就在顶层设计、社会参与、市场支撑、长效机制等方面做了创新性的安排，强化组织领导，明确部门责任，防止“九龙治水”，各自为战，形成整体合力，并将人大法律监督、政协民主监督、公众监督、媒体监督有机结合，奏响了政、企、民协同治水的“三重奏”，体现了环境管理理念从传统保姆式管理向合作多元治理模式的转变，呈现出“从管理到治理”“管理与治理并存”的新状态。
这些理念、做法和行动等既体现在文件、通知、工作总结和计划等各类载体之中，也反映在各项具体环境治理工作之中。各级党委政府积极搭建治水社会参与平台，充分发挥“两代表一委员”以及企业界、媒体界、知识界以及公益界等各界力量的作用;企业家把治水当做社会责任来履行，大力推进清洁生产和治污，还通过商会抱团捐赠、个人名义捐赠、村企结对等形式治水;各地成立“五水共治”专家技术服务团、治水律师团、治水公益联盟、行业协会治水联盟等为治水提供专业支撑;建立媒体参与监督执法、公开曝光等工作机制，更好发挥媒体的监督作用。各地还邀请“两代表一委员”、行政执法监督员参与监督水环境执法，实现政府、行业(企业)、媒体、专家、公众等多方联动，为“五水共治”营造更好氛围和更强声势。
“五水共治”的实践，体现了环境治理构架上从“党政单一主体”向“社会复合主体”的转变
在“五水共治”的实践中，尽管党委政府依然是环境治理的核心，但是随着环境治理行政过程的不断开放，给予市场和公众前所未有的发挥作用和力量的空间和平台，其所具有的能力和意见也得到了来自政府前所未有的重视。同时，有关部门以文件特许的形式成立志愿者服务队、市民环保监督团等社会组织，法人形态的社会组织和半法人形态的社会组织同时并存，这种设立的灵活性极大地保障了参与的广泛性和活动的实效性。
社会复合主体倡导由多个、多层、多界和多域行为主体联合而成，是由党政界、企业界、知识界和媒体界等不同身份人员参与，主动关联而形成的优势互补、功能融合、机制灵活的新型组织架构，社会不同群体之间的利益协调和民主协商的一个有效制度平台。在这个平台上，不同社会主体有机会表达自己的利益、愿望和要求，参与决策，使得各种矛盾和诉求可以在体制内得到回应和解决。如乐清市成立市、镇(街道)和村三级监委会，监委会由“两代表一委员”、纪检、审计、财政、水利等职能部门和协会代表、新闻媒体记者共同组成，负责审核治水工作方案、清淤方量，全方位监管清淤进度、质量及资金使用绩效。宁波市北仑区建立环境促进会，形成以水环境执法人员、环保志愿者、社会义务监督员和村(社区)、企业治水监督员“四位一体”的治水监督网络。嘉兴市形成了以环保联合会为龙头，市民检查团、专家服务团、生态文明宣讲团和环境权益维护中心为支撑的“一会三团一中心”组织框架，嘉兴的经验还写入了环保部和联合国环境署发布的《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》报告。
“五水共治”的实践，体现了环境治理路径上从“命令控制型”向“伙伴关系型”的转变
通过建立“权力清单、责任清单、负面清单”优化政府结构和功能，通过服务外包、适度赋权等形式，吸纳社会力量与政府构成“社会复合主体”，整合多种资源，推进治水合力，提升环境治理水平。省环保厅、团省委等单位联合阿里巴巴公益基金会，开展“清源行动”项目，在浙江省资助环保社会组织开展水环境保护活动。
通过转变政府职能，把不该政府包办的或者不能很好解决的事情交由各种社会组织和社会力量承接，政府主要承担方向引领、政策奖惩、监督引导等职能。如政府委托第三方社会组织承接运营的社会组织服务平台——温州绿色水网环保公益中心，开展各种治水行动，不断实现项目资源分享，成为公众表达污染治理诉求的“中介”。政府赋予了公众和社会组织以平等的参与权，如各地政府聘请市民/村民担任“民间河长”，监督、协助政府部门落实河流治理职责，参与“五水共治”巡查、评议、监督工作，“民间河长”让治水的责任主体从政府变成所有利益相关方，与政府部门的“责任河长”进行衔接，织密了治理监管网络，覆盖了责任监管的“真空”地带，有力地推动了区域和流域水环境治理。
不仅如此，“伙伴关系”作为一种治理工具和工作方式，还体现在政府与企业的关系之中，最典型的是公共自愿计划，即企业采取自主的环境保护行动，做出环保承诺。嘉兴、杭州、绍兴等地的“道歉书”现象就是按照社会伦理道德要求，借助社会舆论监督强化环保信用企业评估机制建设的创新制度。
“五水共治”的实践，体现了环境治理手段从行政、技术手段为主向行政、技术、经济、法律以及道德教育手段并重转变“五水共治”是一项综合解决水环境、水资源问题的系统工程，是一场由政府主导、社会参与的治水攻坚战、持久战。“五水共治”中形成的“社会复合主体”发挥了积极的作用，合力打出了一套“组合拳”。在党政主导方面，“五水共治”的立法和司法保障明显有力，浙江省政府专门制定了《浙江省综合治水工作规定》，省政法委专门制定下发《全省政法系统服务保障“五水共治”的指导意见》、省高级人民法院下发了《关于保障“五水共治”依法推进的意见》，绍兴、温州等地还设立环保法庭或合议庭，生态环境司法保障得到加强。浙江省环保厅和省公检法部门联合制定《关于建立打击环境违法案件协作机制的意见》，强化了行政司法联动机制。在企业界，社会资本以公私合作模式参与“五水共治”和生态环保基础设施的建设运营，推动污染第三方治理和运维;设立治水基金，将治水的前期投入跟治水成果红利的分享进行挂钩;推进绿色金融创新，发行“五水共治”理财产品，逐步形成市场化、社会化、制度化的体制机制，推动治水行动由政府主导向政企共治转变。除传统科技支撑治水技术以外，还借助互联网大数据等技术手段，推出大数据智慧治水平台，开通“河长制”管理APP和信息平台，构建信息公开、投诉建议、社会评价、河长办公、业务培训、工作交流“六位一体”管理平台。还将治水与传统文化传承和道德教化相结合，通过村规民约、门前“三包”责任书等形式，将垃圾收集、水面保洁、环境绿化、出资投劳、民主监督等权利、义务进行约定，加强道德规范和制度约束。仙居县设置治水廊、治水墙等主题文化版块，印制治水历史典故，弘扬治水精神美德，展示村史民俗。组建“草根讲师团”，以“民间民嘴领衔讲、驻村讲师坐堂讲、草根讲师巡回讲”的模式，宣讲治水文化、传播人文精神，引导广大公众形成亲水、爱水、惜水、护水的高度自觉。“五水共治”的实践，要把握自上而下与自下而上、局部和整体、政府监管与社会监督、监督与服务四大关系三年治水，不仅改善了浙江省区域环境，也促进了经济转型，是浙江探索环境治理现代化的缩影，总结和发展浙江省治水经验，还需要按照中央“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，重点要把握以下四个方面的关系。一是自上而下与自下而上的关系上下互动的管理才是治理的真正内涵，在这一互动的过程中，参与的各方主体要具有共同的目标，通过协商合作的关系来对环境公共事务进行管理。这样的管理方式也应该是多维度的、相互而非单向的，更不仅是自上而下的。浙江省治水实践中，自上而下与自下而上的路径是相互支持的。党委政府通过自上而下的制度设计来推动和主导社会参与，社会力量通过自下而上的民间实践来影响治水决策过程，为社会参与赢得更加广阔的空间。而采取哪种方式为主更为有效则取决于社会参与机制的发展阶段。当社会力量还不够强大，参与的能力和水平不是很高的时候，就需要自上而下为主，在公民社会培育比较成熟，社会参与意识比较强和环保素养比较高的时候，可以以自下而上为主，最终达到上下互动和平衡的运转机制。二是局部和整体的关系“五水共治”是一个系统工程，是一个区域性、全局性的问题，各地只有做好自己的“局部”，才能对治水这个“整体”不拖后腿。“五水共治”涉及众多利益相关方，涉及产业结构的转型，要淘汰部分“低小散”产业，但必然会带来短期的阵痛，如有些“家庭作坊”的整治，涉及整个家庭的生计，但换来的是整体环境质量的提高，发展环境的优化，必须要拿出“壮士断腕”的决心和勇气，妥善转移和安置产业转型的劳动力，确保社会的稳定，处理好整体和局部的关系。“五水共治”既提出了整体的目标，又提出了阶段性的任务，我们只有一步一个脚印狠抓落实，久久为功，才能取得“五水共治”这场全民治水的胜利。三是政府监管与社会监督的关系三年治水，政府和民间形成了良性的互动，行政监督、司法监督、新闻舆论监督和公众监督相互配合，共同发力，形成了治水的强大声势。政府监管体现在依法监督违法行为和有序引导社会力量参与治水方面，社会监督体现在监督职能部门依法行政和监督环境污染行为方面，这四个方面要相互发挥作用，不可有所偏废。要对公众监督进行适度赋权，公众的意见要作为重要参考，让公众感受到权利得到切实的尊重，提升公众参与环境治理的积极性。在实践中要规范公众监督行为，防止部分社会组织和志愿者滥用公众监督权利，向部分环境违法企业提出不合理的要求，有些甚至是以监督之名行敲诈之实，这种行为背离了社会监督的本意，要预防和纠正。四是监督与服务的关系“五水共治”体现了监督与服务的融合，在监督中服务，在服务中监督。要将建设服务型政府结合起来，将行政管制导致的普遍性问题，不能放任不管，把矛盾抛给社会，要通过服务及时补位，确保社会的稳定和发展的协调，如嘉兴、金华、舟山等地养猪大户在政府引导下转型发展生态农业，猪场变果园，喜获生态、经济双丰收，生态环境的优势正转化为转型发展、富民惠民的新优势。治水过程中，政府一手高压整治促转型，一手科技支撑促提升。科技部门通过征集治水技术需求，开展专家服务指导，开展技术难题公关，推进科技成果示范带动等，动员科技人员在“五水共治”中“打头阵、当先锋、做尖兵”。要妥善处理好监督与服务的关系，把治水这个民生德政工程做得更加扎实。以上四大关系是在“五水共治”实践中发现的较为突出的矛盾。要全面总结和推广“五水共治”的经验，就必须要探究矛盾背后所代表的实际政策内涵。这四大关系，从体制问题向外扩展到环境治理所面临的实际问题，但最为核心的还是在党委政府在环境治理中的角色，在权责界定上设立合法合理的标准。分享按钮
