运用WOD模式推进水利高质量发展初探
摘要：水安全保障导向型发展（WOD）模式作为创新型水利发展模式，为水安全保障项目投融资提供了一种可行路径，对推动水生态价值转换、促进区域产业经济高质量发展具有较大价值。基于XOD模式发展背景，指出XOD模式是满足不同现代发展需求的开发模式统称，WOD模式是XOD模式在水安全领域的具体运用，分析了WOD模式的概念内涵和重要意义，提出了WOD模式的逻辑框架。研究表明：运用WOD模式有助于改善水利财政保障资金不足、实现水生态产品价值，对推动新阶段水利高质量发展具有重要意义。当前运用WOD模式具备积极的政策环境、良好的基础条件、相关行业已开展探索实践等有利条件，但同时面临项目一体化设计要求高、土地联动开发存在一定风险因素、协调工作存在一定难度等制约因素。从理清实施路径、开展试点建设、深化政策改革、强化理论研究等方面提出了推进WOD模式实施的对策建议。
加快构建国家水网，全面提升水安全保障能力,对加快推进水利基础设施建设提出了新的更高要求。水利基础设施项目公益性强、投资规模大、回报周期长、财务收益率低，建设资金保障压力大，亟须创新发展模式，通过新型工具拓宽市场化融资渠道，保障水安全保障项目如期建设和效能发挥，推动新阶段水利高质量发展。水安全保障导向型发展（Water-security-guarantee Oriented Development，WOD）模式，通过“增肥哺瘦”，将公益性较强、收益性较差的水利项目与收益较好的关联产业有效融合、组合开发、一体发展，回收水安全保障能力提升带来的外溢效益并反哺水利基础设施建设运营，在破解水利项目由于抵押物和现金流缺乏导致的“融资难”问题的同时，推动水生态价值转换，促进区域产业经济高质量发展，实现水安全保障与区域经济社会协调发展，为推动新阶段水利高质量发展提供支撑。
01、WOD模式的内涵
1.XOD模式
当前我国正处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展阶段，与发达国家相比，很多领域还有较大投资空间，需求潜力巨大，单纯依靠财政投入已远不能满足城乡建设和经济发展需要，亟须利用市场化途径拓宽资金筹措渠道，通过创新投融资模式，系统解决资金短缺、循环不畅等问题。近年来，为适应新形势新要求，一种以基础设施建设或者资源开发为导向的复合新型发展模式，即XOD（X-Oriented Development）模式应运而生。XOD模式是满足不同现代发展需求的开发模式统称，这种以基础设施建设或者某种特殊资源为引领的导向型发展理念在实践中不断发展，演化出不同要素或行业导向的发展模式，如以公共交通为导向的TOD（Transit Oriented Development）模式、以公共服务为导向的SOD（Service Oriented Development）模式、以医疗设施为导向的HOD（Hospital Oriented Development）模式、以生态环境为导向的EOD（Eco-environment Oriented Development）模式、以城市文化为导向的COD（Culture Oriented Development）模式等。
2.WOD模式
WOD模式是XOD模式在水安全领域的具体运用，其研究尚处于起步探索阶段。现有研究一般认为WOD模式是水安全保障导向的开发模式，旨在强调水安全保障在流域治理和区域开发中的引领作用，是以水安全保障和水生态保护为基础，通过系统完善的水资源开发利用节约保护体系，统筹推动公益性和准公益性的水利建设项目与经营性较好的关联产业实现有效融合、区域综合开发和一体化实施。
实际上，WOD模式并不仅限于水利项目开发，更是一种依托于水资源经济学理论和系统治理观念，以提升水安全保障能力为目标、绿色生态资源和优良的水安全保障条件为基底、关联产业经营为支撑、项目多元融资为方式、全要素资源统筹一体化为手段的创新型水利发展模式，是XOD模式在水资源、水旱灾害防御等水安全领域的应用和升级。WOD模式通过打造良好的水灾害防治、水资源供给和水生态环境基底，吸引产业和人口聚集，带动区域的可持续发展，既突出水对经济社会发展的支撑保障作用，又强调水资源的引领约束，实现其他规划与水资源规划的有效衔接，高质量推动水安全保障与区域经济社会协调发展。同时WOD模式通过水资源刚性约束，从生产力优化布局角度将水资源要素与其他产业经济发展要素进行优化融合，实现了生产力跃升，体现了水利新质生产力的发展方向。
▲WOD模式逻辑框架
02、运用WOD模式对于推动新阶段水利高质量发展的重要意义
1.改善水利财政保障资金不足问题
大多数水利项目公益性突出，普遍呈现盈利能力不足的特征，融资能力十分有限。“十四五”以来，水利基础设施建设投入总体呈现快速增长趋势，2021年、2022年、2023年全国水利建设投资共完成约3.05万亿元，年均投资超过1万亿元。从投资渠道来看，我国水利建设项目投入仍以政府投资为主，占比超过70%，金融贷款和社会资本占比还较低。但从中央和政府投入结构看，中央投资占比从2011年的46.5%降至2022年的20.3%，下降趋势明显，地方政府面临的水利建设投资资金筹措压力加大。据测算，到2035年，全国水利建设投资需求达到16.8万亿元。近几年金融贷款和社会资本占水利总投资的比例虽然逐步提高，但仍十分有限，随着地方债务风险增加和投资边际效益递减，这种以政府投资为主导的模式将难以为继。
区别于传统开发模式，WOD模式充分运用市场化机制，通过将公益属性较强的水利项目与经营性较好的关联产业一体开发、打捆实施，建立外溢效益回报机制，实现水利工程建设的外部效益内部化，项目整体信用结构得到优化，项目综合盈利能力明显提升，提高了社会资本投资积极性，有效解决公益类、纯政府投资的水利建设项目政府投入压力。WOD模式支持财政、金融和社会资本等多元化资金投入，同时项目投资建设与运维经营等由同一市场主体统筹推进、一体化实施，形成基础设施建设资金投入、回收、运行维护的有效闭环，对于缓解水利财政资金压力、保障项目长期稳定运行具有重要意义。WOD项目的实施，将给所在区域带来更多的经济效益、生态效益和社会效益。
2.开辟水生态产品价值实现新的发展阶段
党的二十大报告指出要“建立生态产品价值实现机制”。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》中，要求加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。2024年全国水利工作会议上，水利部部长李国英强调加快完善水价动态调整机制，建立健全水生态产品价值实现机制。目前，根据水生态产品的物质产品、生态调节和文化服务等价值类别，各地探索发展了用水权交易、水生态补偿、涉水产业联合开发等多种水生态产品价值实现路径或模式。WOD模式遵循“绿水青山”与“金山银山”转化和水生态产品价值实现底层逻辑，通过将水安全保障与关联产业发展充分融合，在提高水安全保障水平的同时，将水安全保障的外在效益和水资源价值转化到涉水绿色关联产业，推动水生态资源优势、水安全保障条件转化为水经济发展优势，有助于解决水生态产品价值实现中的“难度量、难抵押、难交易、难变现”问题，提高价值转化或转移的效率，是水安全保障和产业经济发展互相促进的新模式。
3.引领水利高质量发展新境界
水是经济社会发展的基础性、先导性、控制性要素，是国家发展战略的重要支撑。在以往传统发展模式下，水利通常被赋予防洪、供水、发电以及水生态环境调节等支撑保障任务，水的价值尚未得到完全体现，水利在保障经济社会发展进程中的引导约束作用未充分发挥。对表对标党中央决策部署，水利部党组作出了推动新阶段水利高质量发展的战略部署，意味着水利发展着力点要转向提升发展质量和发展效益上，推动实现更为安全、更加公平、更高标准、更加绿色、更高智慧的发展。
WOD模式作为以水安全保障为导向的创新发展模式，其首要任务是提高水安全保障水平，通过水利工程建设运行，推动优质水资源、健康水生态、宜居水环境建设，充分发挥水的生产要素价值和水利基础设施价值，为人类生存发展提供水利公共产品和服务，有力支撑保障经济社会发展；另一方面，通过落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产“四水四定”和水资源刚性约束，推进人口、产业向水资源和经济发展条件较好的地区集约发展，系统推进区域产业布局和结构调整；同时，坚持生态优先、绿色发展，因地制宜发挥各地水量、水质和水生态特点优势，通过推进水生态产业发展，推动构建产业生态化与生态产业化相结合的水生态经济体系，形成新的经济增长点，实现区域发展由“平台融资+土地财政”模式向“WOD+片区产业开发”模式转变，从“量”和“质”两个层面提高水资源节约集约安全利用水平，促进区域产业经济结构转型升级、绿色均衡发展，助力水利向形态更高级、基础更牢固、保障更有力、功能更优化的方向发展，引领水利高质量发展新境界。
03、运用WOD模式面临的有利条件和制约因素
1.有利条件
①积极而良好的政策环境。党的十八大以来，党中央、国务院不断深化投融资体制改革，规范了政府投资项目的投融资模式，明确提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励探索推进重点领域投资的多渠道筹措机制。2022年4月，习近平总书记在主持召开中央财经委员会第十一次会议上强调，要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。“十四五”规划针对重大基础设施建设，提出多个鼓励创新和应用的投融资渠道。2023年11月，国务院办公厅转发的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》提出，鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，提高投资收益，促进政府和社会资本合作项目实施。国家发展改革委、财政部、水利部等出台了一系列旨在支持提升水安全保障能力的财税和金融政策，相关融资方式和工具不断创新。水利部系统构建两手发力“一二三四”工作框架体系，联合金融机构制定出台一系列含金量高、操作性强的金融支持政策，在水利基础设施建设中积极推进政府和社会资本合作模式。
②丰富而良好的基础条件。水利项目直接经济效益偏低，但溢出效应十分显著。近年来，各地深入贯彻落实习近平生态文明思想和绿水青山就是金山银山理念，积极践行习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水重要论述精神，在区域综合开发和“两山”转化方面开展了大量实践探索。在河湖生态治理修复方面，各地通过将生态清洁小流域、美丽河湖、幸福河湖等建设与新型农业、全域旅游、乡村振兴等结合，释放出河湖治理修复的生态红利，吸引了一批旅游开发、休闲康养、产业园区项目，做活了“水文章”，激活了“水经济”；在农村水利方面，各地通过农村饮水安全保障、污水综合治理、农业节水灌溉、水利遗产保护等工程建设，充分发挥区域自然、农业、人文等资源优势，发展出高经济附加值的生态“种养+”产业以及“水利遗产+农耕文化”的生态旅游产业；在水资源优化配置方面，各地通过盘活闲置水库、工业蓄水池等存量资源，把相关资源权益集中流转经营，利用水资源调配及水景观工程建设等，提升水资源调配能力和相关水产品开发价值。
③相关行业已开展探索实践。在XOD模式理念引导下，交通、生态环境等行业根据各自资源禀赋特征发展出了TOD、EOD等发展模式。2015年，住房城乡建设部发布了《城市轨道沿线地区规划设计导则》，第一次明确提出TOD概念，此后TOD项目逐渐成为房地产开发商追逐的热门领域。2018年8月，生态环境部在《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》中，明确要探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式。2021年，生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合发文，同意36个地方政府和企业依托项目开展第一批EOD试点工作。2022年，生态环境部办公厅印发了《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，明确采用EOD模式的项目可纳入金融支持项目储备库，EOD模式成为首个国家部委牵头进行项目库管理并开展试点实践的XOD模式。根据EOD项目试点实施情况，试点区域在生态环境质量得到提升的同时，通过生态农业、文旅康养、片区开发等关联产业的开发经营实现价值转化，产业收益反哺生态环境保护治理的良性机制得以确立。
2.制约因素
WOD模式作为一种创新型发展模式，其应用实践面临以下关键问题和制约因素。
①项目一体化设计要求高。WOD项目强调水安全保障与产业开发收益之间的紧密关联和平衡统筹。鉴于公益性、准公益性的水安全保障项目通常投资规模较大而收益能力较弱，这给项目的一体化设计和关联产业的筛选设定了较高标准，关联产业发展不仅要遵循行业发展规律，充分考虑市场需求、政策环境、资源配置等要素，而且其收益必须足以回馈水安全保障项目建设以及运营管理所需的资金投入，以此实现项目资金的自平衡。
②土地联动开发存在一定风险因素。目前，对于地方土地一二级联动开发模式的相关实践做法，中央层面政策并未加以限制，但在土地政策趋严趋紧的宏观背景下，以及实施单位因自身经营范围或者资质条件等因素影响，WOD项目关联产业用地保障存在一定风险。同时，地方土地财税政策存在一定的不确定性，对WOD项目运营回报机制的设计提出了更高要求。
③协调工作存在一定难度。WOD模式涉及水利、发展改革、财政、住房城乡建设、生态环境、自然资源等多个行业部门，需要土地开发、产业发展、市场化融资等多方面配套政策支持，以及地方政府加强统筹协调，合力推进。WOD项目要求一体化开发实施，相关实施主体需要具备多领域协调能力，这对项目公司投建管运综合能力提出了较高要求。
04、积极推进WOD模式研究应用
1.进一步理清实施路径
WOD模式是一种复合型创新发展模式，涉及多个行业部门和领域，要实现水安全保障和区域经济社会的协调发展目标，必须坚持系统统筹、分步实施、稳步推进，水利部门要重点从提升“贡献度”“认可度”“融合度”三个方面持续发力，按照“从贡献到认可、以认可促融合”发展思路，推进WOD模式落地开花。首先，围绕防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境和先进水文化等人民群众需求，充分发挥水的生态要素价值和社会服务功能，创造更多更好更优质的水生态产品和服务，惠及更多群众和行业领域；其次，坚持系统观念，统筹山水林田湖草沙各要素，主动将治水工作融入到其他行业和经济社会发展中，一体谋划、协同推进保护、治理、发展等各项工作；最后，充分发挥水资源的引领约束作用，推动其他行业主动对接水利相关规划，实现其他行业规划与水利规划的有效衔接。
2.开展试点先行
水安全保障项目外溢效应显著，可借鉴相关行业实践经验，选择若干基础条件较好地区和水利项目先行先试，探索开展WOD模式试点，推进水安全保障项目与资源、产业开发项目有效融合发展，及时总结试点实施过程中的经验和教训，探索形成可复制可推广的典型模式和案例，更好地指导WOD模式推广应用和规范实施。对于经济社会发展条件和自然资源禀赋较好的地区，可以探索将WOD模式作为水利发展重点方向，在全面改善区域水安全保障条件的同时，引领带动涉水产业发展，推动实现水安全保障和经济高质量发展有机融合、生态效益与经济效益双提升。
3.深化配套政策改革
持续深化水安全保障重大工程的投融资机制改革，从深化水价改革、落实相关补贴政策、健全水生态补偿机制等入手，打通价值实现路径，重塑回报机制，广泛引入社会资本参与，增强WOD项目融资能力。积极争取金融机构支持，推动WOD模式项目纳入金融支持水利建设项目储备库。探索设立WOD产业基金，基金的回报机制采用市场化方式运作，引导各地积极探索采用WOD模式推进水利项目建设。
4.强化政策理论研究
WOD模式目前尚处于理论探索阶段，相关理论研究基础还较为薄弱。今后应进一步加强WOD模式实施相关土地、财政、金融、税收等政策理论研究，强化WOD模式要素支撑和保障。推进WOD模式落地方式和筹融资方式研究，针对不同类型WOD项目投资回报机制，探索其适用运作方式、交易结构、投融资模式等，明确社会资本、金融机构、有关企业等参与的具体方式。在理论研究基础上总结凝练各地探索实践中好的经验和做法，推动制定WOD模式运用的相关政策性文件。
