开发性金融引领灌区多元化投融资发展模式研究
摘要：现代化灌区建设具有保障粮食安全、助力乡村振兴、促进节约用水等多方面重要意义。我国正加快构建国家水网，水利建设资金需求旺盛，但当前农业水价综合改革仍处于进行时，灌区工程深度依赖财政投入。加大开发性金融对该领域的支持力度，有利于稳固市场薄弱环节，培育机制，做强主体，以“两手发力”助力灌区高质量发展。梳理了国内外灌区投融资的主要做法，分析了灌区投融资的形势趋势，以国家开发银行支持灌区建设的典型实践为例，介绍了开发性金融助力灌区建设的投融资模式及实践要点，提出持续完善政策机制、做好灌区产业发展规划、积极培育灌区建设运营专业企业、强化政策性资金支撑、引导社会资本持续投入、适时启动灌区资产确权工作等相关政策建议。
关键词：灌区；投融资；开发性金融；水利高质量发展
01、研究背景
1.我国现代化灌区建设现状及其重要意义
水利是农业的命脉，在我国19亿亩耕地中，灌溉面积达10.55亿亩，在占全国55%的耕地面积上生产了全国77%的粮食和90%以上的经济作物，完善的灌区基础设施是粮食安全的关键保障和农产品稳定供给的重要基石。
我国将现代化灌区建设作为农业基础设施的重中之重。近年来，为了推进农业供水提质增效，国务院办公厅和相关部委先后印发《全国大中型灌区续建配套节水改造实施方案（2016—2020年）》《关于持续推进农业水价综合改革工作的通知》《“十四五”重大农业节水供水工程实施方案》等文件，着力强化灌溉能力保障，促进节水灌溉应用。经过多年持续努力，全国已建成大中型灌区7300多处，泵站、机井、塘坝等各类小型农田水利工程2200多万处。“十四五”期间，安排中央资金2000亿元，对2500多处大中型灌区进行现代化建设和改造，不断完善灌排工程体系。耕地灌溉面积较10年前增加8700多万亩，为粮食产能提升打下了坚实的水利基础。
灌区现代化建设的重要性体现在以下三个方面：一是为粮食安全提供坚强保障。我国灌区粮食平均亩产570kg，是全国平均值的1.8倍、旱地的2.9倍。耕地灌溉能力的增强将进一步夯实我国粮食产能储备基础，为确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中提供强有力的水利支撑。二是促进国家水网建设与乡村振兴战略形成有效衔接。我国水资源南丰北缺，但北方地区农业用水需求旺盛。以南水北调为代表的跨流域、跨区域引调水工程一定程度上缓解了水资源供需错配问题，但要打通“最后一公里”，真正使水网建设惠及广大农民、助力乡村振兴，灌区续建配套和现代化改造势在必行。三是支撑水资源高效集约利用。我国农业用水量约占全国用水总量的60%，节水灌溉是节约利用水资源的重中之重。2023年年底，全国高效节水灌溉面积达4.1亿亩，耕地灌溉亩均用水量低于350m³，节水灌溉能力得到长足发展。尽管如此，我国的农田灌溉水利用系数仍低于发达国家水平，其中灌溉工程年久失修、漏损严重和高效节水灌溉技术采纳率低是主要原因。要进一步提高农业用水效率，灌区现代化建设、节水改造工程必不可少。
2.我国灌区建设投资发展历程
我国灌区建设的公益属性较强，其投融资模式的演进与农业水价综合改革息息相关，可分为以下三个主要阶段：
（1）2000年以前
2000年以前，我国未制订农业水价相关制度文件，灌区几乎无收入，其投资完全由财政解决。新中国成立以来的很长一段时间内，绝大多数农业用水为无偿供应。由于缺乏价格调节作用，农业用水户缺乏节约用水意识，粗放灌溉方式与匮缺水资源量之间的矛盾十分突出。
（2）2000—2020年
2000—2020年，我国着手进行农业水价综合改革，逐步建立灌区工程市场化运营基础。2001年，国家计划委员会、农业部、水利部共同印发《关于改革农业用水价格有关问题的意见》，确定了农业水价改革的基本思路。2003年，国家发展改革委推进灌渠末端节水改造，安装计量设备，为农业用水费用计收提供了保障。2015年以来，国家实行用水总量控制和定额管理，建立奖补机制，鼓励节约用水。尽管如此，农业水费计收率仍不高，价格也始终处于低位。例如山东省大型水库灌区平均农业水价约0.067元/m³，供水成本约0.27元/m³，水费收入远无法覆盖成本，财政投入仍是灌区建设的主要资金来源。
（3）2020年以来
2020年以来，我国进一步加快推进农业水价综合改革，引导灌区投融资机制创新，灌区建设的资金保障逐步增强。一方面，财政资金持续投入，“十四五”期间安排中央资金2000亿元，对2500多处大中型灌区进行现代化建设和改造。另一方面，加大金融支持力度，“十四五”以来启动的广西大藤峡灌区、安徽怀洪新河灌区、云南保山坝灌区等一系列大中型灌区工程获得国家开发银行、中国农业发展银行、中国工商银行等大型金融机构的贷款支持。2023年，水利部启动深化农业水价综合改革推进现代化灌区建设试点工作，针对不同类型灌区因地制宜构建政策供给体系，通过政府与市场“两手发力”落实灌区现代化建设资金，进一步拓宽银行信贷、债券、社会资本等市场化融资渠道。第一批21个试点项目中，20个完成了农业水价成本测算，13个完成了水价调整，其中内蒙古河套灌区、山东豆腐窝灌区、云南宾川县大型灌区等大中型灌区水价提升幅度达50%至233%。据统计，第一批21个试点已吸纳资金72亿元，其中金融和社会资本占80%。随着农业水价综合改革进一步推进，灌区的可持续发展能力和市场化运行能力将得到长足提升。
3.其他国家灌区投资经验
世界各国灌区建设的投融资方式与我国类似，政府投资均占主导地位。其中较有代表性的包括美国、日本、法国、加拿大、以色列等发达国家和墨西哥、土耳其、印度等发展中国家。各个国家根据其水资源禀赋、政府财力情况和组织能力等，构建了具有不同特色的政策体系。
（1）政府主导、分级投资
日本和加拿大的灌区建设有类似之处，主要体现在灌溉工程由各级政府和机构按照一定比例分摊投资。日本灌区的水源工程由政府直接管理，干、支渠及以下输配水工程则按区域划分，农户承担少量投资，同时参与管理工作。加拿大则是由各级政府出资建设大型灌溉设施，骨干工程主要由政府出资建设，工程维护和运营费用则通过水费等收入解决。
（2）发动社会力量参与灌区投资管理
一些发展中国家政府财力有限，缺乏独立承担灌区建设投资和管理的能力，故引入农户、私人公司等其他社会主体。例如印度建立了用水户协会等农民组织，并对这些组织予以政府补贴。通过社团组织协助管理，当地水费计收率显著上升，灌区设施的维护和改造得到有效保障。土耳其和墨西哥的情况类似，政府通过组建用水户协会的方式下放灌区建设维护权责，充分调动农户积极性，夯实水费收入，满足灌溉设施维护的资金需求。
（3）充分发挥水价杠杆作用
以色列水资源极为紧缺，通过高差异化的水价政策应对极端供需矛盾。实行惩罚性水价，对超出定额的用水量收取数倍水费，体现水资源稀缺性，在提高灌溉效率的同时，有效充实了灌区建设的资金来源。
（4）低息贷款和税收优惠
美国的灌溉设施主要由政府出资建设，其支出是农业补贴政策的一部分。投融资模式主要由政府拨款、向地方农户的贷款和赠款三种形式构成，政府的权益主要由垦务局代管。其中，用于灌溉工程建设的贷款通常无息或低息提供给地方农户，贷款还清后相应产权归农户所有。此外，美国的灌溉工程免交税赋，且享受一定补贴政策。
总体而言，世界各国灌区建设水平和投融资模式受经济发展水平影响较大。发达国家政府财力丰厚，水费收费基础也较好，政府投入能力和市场化投融资能力均较强，因此灌区工程资金保障率高，设施建设更加完善，这也是我国通过“两手发力”，借由多元化投融资手段推进灌区现代化建设值得借鉴的路径。
02、我国灌区投融资问题分析和形势判断
1.农业水价较低是灌区多元化融资的核心堵点
灌区建设与改造关乎粮食安全、国计民生，既是水利建设的重中之重，又是亟须改造提升的薄弱环节。灌区建设项目难以实现自我财务平衡，资金存在较大缺口，对财政投入依赖性强。灌区项目吸引市场化投融资的主要堵点在于农业水价综合改革尚未到位，低水价、甚至零水价是普遍现象，导致灌区供水工程水费收入和建设运营成本错配。研究显示，我国农业水价总体占供水成本的1/3~1/2，对新建工程覆盖率更低，且水费实收率仅70%。水价形成机制的进一步完善、水价综合改革的持续推进是提高灌区多元化融资能力的必由之路。
2.相对其他农业生产要素，水价未体现稀缺性
横向比较来看，无论是价格调整的频率和幅度，还是占生产成本的比重，农业用水都显著低于其他生产要素。以水稻种植为例，全国平均水费支出约27元/亩，仅占生产成本的2.7%，化肥、农药等其他要素占绝大部分。据统计，近10年来水资源以外的农业生产要素价格均显著上涨，农药、种子涨幅超过200%，而70%的水库和58%的灌区水费未涨价，即便调整价格的供水工程，其调整幅度也仅在20%左右。我国是工业大国，化肥产量居世界首位，而水资源禀赋，尤其是人均水资源量远低于国际平均水平。但从农业生产的成本结构现状看，未充分体现水资源稀缺性，不利于引导水资源节约利用，未向农业生产者传递节约用水的价值导向，使得水费计收困难重重。
3.农业水价综合改革与投融资增长存在进度差，是开发性金融发力的时间窗口
近年来，农业水价综合改革加速推进，水价机制加速完善，水价调整趋势初步形成。2023年，水利部开展深化农业水价综合改革推进现代化灌区建设试点，第一批试点灌区改革开局良好，在水价、奖励补贴、投融资等机制建设方面取得阶段性成效。随着改革由点到面、走深走实，农业水费收入将持续提升，从而稳步构建灌区工程的现金流支撑。与此同时，国家水网建设加速推进，水利投资连创新高，2022年水利投资首次突破万亿元，2023年接近1.2万亿元。与水利工程的投资增长趋势相比，农业水价综合改革仍需考虑稳物价、保民生等关键因素，落实到位过程相对漫长，二者之间存在显著的进度差异。这一窗口时期内，项目资金需求大而预期收入不足，投融资困难将拖累建设进展，亟须发挥开发性金融的引领作用，强化中长期信贷投放，助力灌区建设度过转型时期。随着农业水价综合改革落实到位，多种投融资渠道也会拓宽，逐步形成多元化投融资格局。在现金流不足的时期内强化金融支持、培育主体、建设信用，体现了开发性金融的独特使命，是国家开发银行的职责所在。
05、开发性金融支持灌区建设典型实践
国家开发银行在国家发展改革委、水利部等有关部委的指导和支持下，立足基础设施银行职能定位，以国家水网建设为重点，服务重大水利工程和民生水利薄弱环节，以高质量金融服务助力新阶段水利高质量发展。截至2024年6月，国家开发银行在水利领域累计投放资金24227亿元，余额9114亿元。全国已开工建设且有融资需求的162项重大水利工程中，国家开发银行已融资支持115项，承诺金额6329亿元，投放资金2513亿元。
现代化灌区建设一直是国家开发银行支持水利高质量发展的重点领域和重要抓手。截至2024年6月末，国家开发银行累计向灌区建设与改造相关项目投放资金1076亿元，余额635亿元。重点支持了广西大藤峡水利枢纽灌区、云南红河州弥泸灌区、河南小浪底北岸灌区等工程，有力支撑了灌区建设，助力保障国家粮食安全。国家开发银行支持的国家重大水利工程全部建成后，将显著增强灌溉水源保障能力，预计可新增年供水量逾800亿m³，相当于当前我国全年用水总量6000亿m³的13%；新增灌溉面积4600多万亩，约占全国大型灌区有效灌溉面积2.46亿亩的19%。多年来，国家开发银行在金融支持水利高质量发展方面积累了丰富经验，本文以大藤峡水利枢纽灌区工程、宁夏贺兰县现代化生态灌区建设工程和云南元谋高效节水灌溉大型灌区建设工程3个案例为切入点，介绍国家开发银行助力灌区建设的举措，总结创新投融资模式的亮点与启示。
1.大藤峡水利枢纽灌区工程
（1）案例概况
大藤峡灌区地处亚热带季风区，光热条件优越，水资源及耕地资源相对丰富，是广西重要的粮食基地和糖料生产基地。然而该区域水利基础设施建设滞后，区内现有耕地129.2万亩，有效灌溉面积约48.4万亩，灌溉率仅37.6%，已建灌溉渠道损毁严重，现状灌溉水利用系数仅0.471，同时，灌区内武宣县、兴宾区、桂平市受旱灾影响较重。为提高灌区水资源利用效率，解决供水矛盾，优化水资源配置，大藤峡水利枢纽灌区工程建设势在必行。大藤峡水利枢纽灌区工程是大藤峡水利枢纽工程的配套工程，国家开发银行通过“国开基础设施基金+配套贷款”融资模式，“投贷联动”为项目提供资金保障，为项目授信20.95亿元，其中基础设施基金8亿元，贷款12.95亿元。项目建成后，可新增恢复灌溉面积57.5万亩，改善灌溉面积48.4万亩，灌区预计每年可增产粮食34万t，增加灌溉效益9.76亿元。灌区工程对完善珠江流域灌溉体系，改善当地农业灌溉条件，促进区域粮食增产、农民增收，保障农村人饮供水和巩固脱贫攻坚成果，推动地方经济社会持续健康发展具有重要意义。
（2）项目投融资方案
该项目以农业灌溉为主，兼顾城乡供水。工程设计总灌溉面积105.9万亩，涉及2市4县（区、市）10个灌片。工程建设期60个月，主要新建补水渠（管）道8条，总长62.16km；续建配套工程骨干渠（管）道97条，总长617.24km；新建及恢复泵站13座，总装机容量13100kW。
该项目总投资82.01亿元，其中资本金69.06亿元（包括国开基础设施基金8亿元），占比84.21%，申请国家开发银行中长期贷款12.95亿元，贷款期限45年。项目借款人为贵港交投项目管理有限公司，是广西贵港市交通投资发展集团有限公司（简称“贵港交投集团”）全资子公司。项目主要还款来源为水费收入，信用结构包括股东建设期担保、水费收费权质押和账户监管、动态还款机制、排他性承诺和股东流动性支持。
▲广西大藤峡水利枢纽灌区工程融资模式
（3）实施要点
①“投贷联动”协同支持。本项目通过国开基础设施基金补充项目资本金，用好基金杠杆功能，同步配套45年长期贷款，充分发挥“1+1＞2”的“投贷联动”协同效应，减轻财政及企业筹资压力，为项目建设推进提供足额资金保障。
②推动供水价格方案落实。根据《水利工程供水价格管理办法》，水利工程供水价格由供水工程生产成本、运行管理费用、利润和税金构成。国家开发银行协助项目业主测算供水成本，提出可基本维持项目收支平衡的供水价格方案并报地方政府有关部门。相关部门先期批复同意按方案内容开展相关工作，待项目建成后，供水价格按履行《政府制定价格行为规则》定价程序后确定的价格正式执行。
③强化项目前期信用结构。根据预测，项目建成初期水价和蓄水量均偏低，仅依靠水费收入无法覆盖贷款本息偿还。因此，项目设置了股东流动性支持，由实力较强的借款人股东对偿债资金缺口进行补足，做好做实风险防范措施。
2.宁夏贺兰县现代化生态灌区建设工程
（1）案例概况
宁夏地处我国西北部，大部分属于干旱、半干旱气候，水资源时空分布不均，水资源短缺问题成为制约宁夏经济社会发展的重要因素。为解决上述困境，宁夏提出建设引黄现代化生态灌区，并确定利通区、贺兰县、红寺堡区、沙坡头区等引黄灌区作为现代化生态灌区建设试点。其中贺兰县灌区位于宁夏青铜峡灌区中北部，基本为引黄自流灌区，水利基础设施、灌区运行管理和信息化建设较为落后。该项目以现代化生态灌区建设试点为契机，通过对现有灌区升级改造、新建高效节水工程等，促进水资源的节约、保护和优化配置，打造现代化水利基础设施，服务现代农业发展。
该项目引入社会资本，采用ROT（改扩建—运营—移交）模式，对现有灌区进行升级改造并新建高效节水工程，吸收社会资本的管理经验，以点带面，逐步实现贺兰县生态灌区现代化。项目建成后，可将节约的农业灌溉用水通过水权交易方式出售，作为项目还款来源。该项目的建设对于推进黄河水资源节约集约利用、推动黄河流域生态保护和高质量发展具有重要意义，也为以市场化方式支持高效节水灌溉提供了切实可行的解决方案。
（2）项目投融资方案
该项目主要包括基础设施建设与运营维护服务两方面。基础设施建设即灌溉骨干工程改造，高效节水灌溉工程新建与恢复以及信息化、自动化工程建设；运营维护服务即管理机制改革与服务体系建设，以及项目主体及附属设施的日常养护、维修、项目全部农业灌溉范围内的灌溉运营与服务。
该项目总投资8.07亿元，其中资本金2.31亿元，占比28.6%。采用PPP模式，申请国家开发银行中长期贷款5.17亿元，贷款期限19年。还款来源为PPP项目合同项下水权交易收入、灌溉水费收入，以及借款人自由现金流。信用结构为股东保证担保以及PPP项目合同项下全部权益和收益质押担保。
▲宁夏贺兰县现代化生态灌区建设工程投融资模式
（3）实施要点
①政府与社会资本合作。项目采用ROT运作模式，社会资本方负责本项目所有新建及改建工程的投融资、建设、运营、维护、移交等工作。合作期满后，项目公司将本项目资产（设施）无偿、完好、无债务、不设定担保地移交给贺兰县人民政府指定机构。
②创新采用水权交易收入作为还款来源。该项目的使用者付费中，与当地工业企业的水权交易收入占较大部分。该项目建成后，贺兰县全县灌溉面积将达到60万亩，其中高效节水灌溉面积22.23万亩；每年可节约农业灌溉用水5621万m³，其中60%可通过水权交易方式用于宁东能源化工基地等工业项目，水权交易收入可用于偿还贷款。具体水权交易模式如图3所示。
▲宁夏贺兰县现代化生态灌区建设工程水权交易模式
③强化风险防控。由于回报机制为完全使用者付费，本项目将项目公司及其股东设计为共同借款人，分担贷款风险。同时，进一步构建PPP合同权益质押和上市公司连带责任保证担保的融资模式，充分防范信贷风险。
3.云南元谋高效节水灌溉大型灌区建设工程
（1）案例概况
云南省元谋县地处干热河谷地区，素有“天然温室”之称，具备丰富的光热资源，是重要的热带经济作物及冬早蔬菜生产基地。但其境内可开发利用水资源量少，蒸发高值超过3000mm，缺水率达28%，作物生长条件与水资源禀赋严重错配，阻碍了当地农业高质量发展。
为解决水资源短缺问题，元谋县启动实施高效节水灌溉项目，探索农业水价综合改革模式。该项目分三期实施：一期项目丙间灌片于2016年开工建设、2018年建成，总投资3.08亿元，覆盖灌溉面积11.4万亩，受益6.67万人，建成后节水2158万m³/a，增产作物27%，供水保证率由75%提升至90%，灌溉水利用系数由0.5提升至0.9。二期项目平田、物茂灌片总投资3.61亿元，建设范围8.6万亩，于2022年开工建设，目前已基本建成。远期还规划有三期项目41.6万亩，项目全部建成后将形成超过60万亩的大型灌区，有效解决当地农业用水不足问题，提高水资源利用效率，全面助力乡村振兴。
（2）融资做法
该项目一期工程采用BOT模式开展，引入社会资本大禹节水集团等三家公司组成联合体，由联合体与农民用水专业合作社共同组建项目公司，与县政府签订合同，负责工程的建设运营。项目投资由政府、社会资本和群众自筹构成，其中政府投资1.2亿元，占比39%；社会投资1.47亿元，占比48%，群众自筹0.41亿元，占比13%。其中国家开发银行投放专项建设基金6000万元，以楚雄州开发投资有限公司分年回购方式退出。二期项目则采用特许经营模式，其投融资结构与一期工程类似。该项目的筹划、建成与实施，不仅是深化农业水价综合改革、充实灌区建设资金来源、促进农业增产增收的生动样板，也是政府与社会“两手发力”、开发性金融参与灌区投融资模式创新、引导多元资金助力水利高质量发展的典型案例。
（3）实施要点
①基金投资补充资本金缺口。为支持国家确定的重点领域项目建设，国家开发银行于2015年设立国开发展基金，采用项目资本金投资、股权投资、股东借款以及参与地方投融资公司基金等投资方式对数千个国家重点项目进行资本金投入。该项目中，国家开发银行向元谋县开发投资有限公司以夹层投资方式投放基金6000万元，占项目总投资的19%，以低成本资金补充项目资本金，有力解决了项目谋划阶段资金不足的问题。
②协同发力实现多方共赢。该项目充分发动社会资本和民间团体力量，调动各方积极性，实现资本投入和经济效益的正向互馈。除政府和开发银行投资外，该项目发动群众自筹资金4070万元，吸收农民用水合作社资金370万元，其余由社会资本投融资解决。通过政府、开发性金融、社会资本、当地群众协同发力，充实灌区建设资金，实现农业生产节水增收、多方共赢的优异成效。
04、建议和结论
现代化灌区建设是粮食安全的重要保障、乡村振兴的关键助力和节约用水的核心领域。我国农业用水需求量大，但水价和水费计收率均较低，提价困难，严重制约了灌区项目的市场化投融资水平。随着经济社会发展，农业水价综合改革势在必行，但当前灌区建设的迫切资金需求与投融资能力存在矛盾。为了在保障灌区建设进度的同时切实减轻财政负担，不仅需要继续完善政策，均衡推动产业链各环节稳健发展，也要从金融供给侧创新模式，引导并逐步形成多元化投融资体系。对此，本文提出以下建议。
1.持续完善政策机制
参考洋河二灌区、河套灌区、辽阳灌区、青龙山灌区等农业水价综合改革试点案例，梳理其农业水价形成机制做法，充分认识提价的可行性和可操作性，提炼农业水价测算调整的实践经验，建立科学合理、分步实施、稳步落实的提价机制。
2.做好灌区产业发展规划
因地制宜、科学规划，结合油料糖料等经济作物种植、粮食和经济作物轮作套种、规模化种植等手段，切实促进作物增长、农民增收，有效提高灌区用水端收入，增强水价可承受能力，扩宽水价调整空间。
3.积极培育灌区建设运营专业企业
现代化灌溉设施涉及土木工程、水利工程、管道设施、节水技术、数字化智慧化管理等多个领域，具有较强的综合性与专业性。为此，有必要建立培育“投建管服”一体化灌区建设运营企业，做好灌区从规划建设到经营维护的全流程全周期管理，确保灌区建设资金投有所成、稳定运营，避免重建设轻管理、低水平重复建设等现象。
4.现阶段应强化政策性资金支撑
受制于水费收入不足，灌区项目主体现金流薄弱，实力有待增强，难以支撑其投资需求。为此，需要开发性、政策性金融机构从供给端发力，为灌区建设提供长期低成本资金，助力灌区工程项目在改革过渡期平稳运作。
5.逐步引导社会资本接续投入
随着农业水价综合改革落实到位，灌区项目自身财务平衡能力增强，商业化资金将自发进入培育成熟的市场。从政府投资到政策性贷款再到市场化融资的演进过程，顺应和体现了灌区建设逐步走向“两手发力”、实现多元化投融资的发展趋势。
6.适时启动灌区资产确权工作
清晰的资产产权归属是项目融资的必备条件，灌区设施涉及政府、企业、农户等众多利益相关方，往往产权关系复杂、历史问题众多，为构建培育市场主体带来了一定难度。2024年开始，我国启动水利工程不动产登记工作，目前主要聚焦水库领域，尚未涉及灌区。明确灌溉设施权属，做好资产确权，为灌区主体建设构建坚实的法律基础任重而道远。
