流域治理顶层设计“更新” 背后有何深意？
翻开中国版图，大地上，无数条河流交织蜿蜒，或奔涌而来，或汩汩流淌，所经之处，留下点点绿意和隐隐炊烟。众多河道接连成片构成流域，也让这片广袤土地，丰美而富饶。
流域，是生态文明建设的重要空间单元。党的二十届三中全会在《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中提出，推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系，对流域治理如何深化做出新部署。
从十八届三中全会中提出“以流域为控制单元，建立流域环境综合管理模式”，到如今“构建上下游贯通一体的生态环境治理体系”，表述变化的背景和原因是什么？对于重要流域而言，影响“上下游贯通一体”还存在什么堵点，沿线省市如何谋篇布局形成“一盘棋”？带着这些问题，记者日前专访了重庆社会科学院生态与环境资源研究所所长彭国川。
流域治理更注重点面结合、标本兼治
善治国者必先治水。
加强大江大河生态保护和系统治理，事关国家发展全局，对实现人与自然和谐共生现代化具有基础性保障性作用。习近平总书记高度重视流域治理，多次长江、黄河等大江大河和滇池、洱海、丹江口等重要湖库，先后数次主持召开有关黄河、长江的座谈会，对母亲河的保护与治理作出一系列决策部署。
在彭国川看来，党的十八大以来，我国围绕流域环境综合管理开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，出台了长江保护法、黄河保护法，组建流域局、开展流域督察，推进跨省流域协同共治、建设美丽河湖。“可以说，流域治理从理论到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化。”
“而另一个视角下我们也看到，当前，生态文明体制改革已经进入‘深水区’，流域生态环境保护和治理仍处于压力叠加、负重前行的关键期，如何实现水生态系统的多样性、稳定性、持续性，来支撑流域高质量发展和满足人民群众对优美生态环境的需求，必须深化生态文明体制改革，建立系统完整的流域生态文明制度体系。”彭国川说。
进一步深化生态文明体制改革、全面建设美丽中国的重要举措，正体现在从“建立流域环境综合管理模式”到“构建上下游贯通一体的生态环境治理体系”表述上的变化。
彭国川指出，这表明流域治理更加注重生态文明体制改革点面结合、标本兼治，注重改革措施的系统性、整体性、协同性，标志着流域治理制度建设由局部探索、破冰突围向系统集成、全面深化转变。
提法表述更新，该如何理解“构建上下游贯通一体的生态环境治理体系”？
“这就是说，我们要遵循流域生态系统整体性和流域系统性，更加注重流域要素系统性、空间整体性和各领域协同性治理。”彭国川进一步解答，从流域治理要素看，要统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系，以水资源为最大刚性约束，加强水环境污染治理，推进水生生物保护和水生态修复，推进山水林田湖草综合治理源头治理。
流域以水为纽带，连接上下游、左右岸、干支流形成经济社会大系统，需从流域系统性出发，推进上中下游、左右岸、干支流、江河湖库协同治理，在空间上构成统一的整体。
而围绕流域治理，其涉及水、路、港、岸、产、城和生物、湿地、环境等多个方面，彭国川对此表示，需运用系统论的方法，坚持整体推进，推动各部门、各行业、各领域的互动协作，增强各项措施的关联性和耦合性，防止畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼。
区域携手合作取得新成效
地理学专业出身的彭国川，对流域问题关注较早。他的很多研究都围绕流域展开，沉浸其中，愈发觉得这是个述说不完的大课题。
也因身处重庆，彭国川对长江流域格外亲切而熟悉。从三峡库区的绿色发展到支干流的综合治理，他始终为流域保护贡献自己的一腔热忱。
“构建上下游贯通一体的生态环境治理体系”，在长江流域有哪些探索与实践？在彭国川眼中，这里在局部地区、部分领域初步建立了流域生态保护和环境治理合作机制。
彭国川向记者介绍，如川渝两地坚持把保护修复长江生态环境摆在压倒性位置，携手构建生态共建环境共保机制，着力破解跨界污染协同治理难题，形成区域生态同筑、污染共治、政策共商、发展共促的整体合力，共同筑牢长江上游重要生态屏障。
尤其体现在具体实践上，彭国川举例跨境河流水污染治理。
“我们看到，川渝两地签订《深化川渝两地水生态环境共建共保协议》，在工作机制方面，统一上下游管控标准，倒逼两地共同推动流域治理。”不止如此，两地还联合监测预警，常态化互通水质数据，共同开展水质加密监测、排查溯源；围绕区域协同治理，建立两地政府跨界河段分时段、分区域清漂保洁机制。
川渝两地同处长江上游，探索共建跨省域、跨流域联合执法机制，已形成“川渝特色”。
彭国川说，两地省级生态环境部门建立常态化沟通对接机制，每年组织召开联席会议，共同解决存在的困难和问题。两地生态环境部门、公安、检察部门等紧密合作，健全了开展联合执法、统一企业环境信用评价标准、保持两地自由裁量基准基本一致等12条具体合作措施，实现了实现省际联动、部门联动、省级与市（区县）联动、执法司法联动和异地交叉执法协调统一。
“川渝携手”成效显著，但不可否认的是，行政区分割仍是流域生态环境治理的最大障碍，与流域治理的系统性、整体性、协同性要求有较大差距。
“如跨界流域上下游资源、利益分配诉求上的差异和行政管辖权属的不同，流域的治理方式主要是各自治理各自的区域，仍以行政区域为边界划定生态环境保护空间，生态、生活、生产空间的调整仍局限在各级行政单元之内。”彭国川进一步指出，在协调生态环境与经济社会发展关系中，当前仍以行政区域为单元规划产业发展和城镇建设，资源、人口、产业、城镇的分布存在空间错配。
此外，在不少跨境河流治理中，仍然是“各管一段”、不同行政单元的上下游生态环境标准、执法程序不一。
“总之，尚未完善以流域为单位的跨行政区域生态环境联防联控机制，使临近辖区流域水污染问题没有得到根本上的解决。”彭国川如此强调当下面临的短板问题。
推动形成生态共同体和利益共同体
“构建上下游贯通一体的生态环境治理体系，最终要促进长江流域省际共商、生态共治、全域共建、发展共享，推动形成生态共同体和利益共同体。”采访中，彭国川结合自己的研究，为长江流域沿线省市建言献策。
他表示，要着力强化流域生态环境分区管控。充分发挥生态环境空间管控的前置性、引导性和基础性作用，长江上游要筑牢生态屏障，中游要构建科学和谐的江湖关系，下游要推进长三角生态绿色化发展，进一步优化全流域生态安全格局体系，以高质量的生态环境支撑长江经济带高质量发展。
要着力强化水资源的刚性约束。要以水资源、水生态、水环境承载力作为边界条件，要以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，合理引导产业、人口、城镇发展布局，促进流域生产要素、环境资源优化配置，持续推进流域生态、生活、生产空间格局协调优化。
要着力推进生态共治利益共享，有效协调不同地区、不同主体的利益诉求，推进地区局部利益与流域整体利益的统一，实现区域间错位发展、协调发展和有机融合。
“还要强化流域治理的责任体系，加强自然资源资产和生态环境保护审计，运用好绩效考核制度，切实压实地方主体责任、企业治污责任。”彭国川说。
聚焦环境监测，要建立健全流域生态环境监测体系，深化大数据、云计算、人工智能等数字技术赋能生态环境智慧监管，持续完善天地一体、上下协同、信息共享的长江流域生态环境智慧监测网络，定期开展长江流域生态环境状况调查评估。
在流域生态补偿方面，制定科学合理的横向生态补偿标准、拓展横向生态补偿方式，探索建立跨区域排污权、用水权、用地权等市场交易机制，有效解决下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区、末端产业对于源头产业的利益补偿。
协同，是彭国川强调的关键点。
他表示，一方面，要建立流域生态环境治理协同工作机制。充分发挥长江流域省级河湖长联席会议制度、党建联盟等的作用，推进建立责任共担、合作共治、效益共享的流域生态环境治理共同体。这一过程中，完善科学有效的沟通协商机制，强化区域内各方组织协调、协同领导，统筹各方利益和诉求。
另一方面，也要强化流域生态环境治理法规、政策、标准协同。沿江各地推进区域生态环境保护立法协同，创新区域协同立法模式，为长江流域生态环境治理提供强有力的法治保障。
