水预算管理模式创新探讨
01、水预算管理提出背景
党的十八大以来，习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水的重要论述科学回答了水治理中政府与市场的关系等重大问题，要求实施全面节约战略，研究建立水资源总量和强度双控的市场化机制，建立水预算管理制度，更多用市场手段实现双控目标。探索水预算管理试点是深入贯彻习近平总书记重要指示精神、落实《节约用水条例》和水资源刚性约束制度要求、发挥市场机制作用促进双控的重要举措，也是水资源管理制度的重要探索性创新。2024年5月，水利部印发了《水预算管理试点方案》（水节约〔2024〕132号），组织开展水预算管理试点工作，并要求各省、自治区、直辖市水行政主管部门积极组织申报。
宁夏回族自治区地处我国西北内陆，干旱少雨，严重缺水。近年来，自治区党委、政府深入贯彻落实节水优先方针和以水定城、以水定地、以水定人、以水定产“四水四定”重要原则，始终把水资源作为生存和发展的第一资源，严格管、精准控、深度节，水资源消耗总量和强度双控工作取得了阶段性显著成效，为水预算管理试点建设奠定了良好基础、积累了丰富经验。
水预算管理属于水资源节约和管理领域的制度创新，目前尚处于探索阶段，相关概念内涵尚未明确，与水量分配、计划用水、用水权交易等现行制度的关系尚不明晰，对水预算的理解和认识尚不统一，不利于试点工作开展。本文按照水利部关于开展水预算管理试点工作的有关要求，结合宁夏实际，在分析水预算管理概念内涵基础上，探讨水预算管理与现行水资源管理制度的关系，在此基础上探索提出水预算管理创新模式，以期为全国水预算管理试点工作提供参考。
02、水预算管理内涵、对象与工作流程
水预算管理内涵
水预算管理建立在水量分配、计划用水、用水权交易等现行水资源管理制度基础上，把水资源作为一项资产，将本流域/区域年度可用水量指标比作财政资金，将流域/区域、行业、用水户等不同层次用水主体视作水预算管理对象，按照“四水四定”原则，将用水定额作为各级各类管理对象需水计算主要依据或参考，通过“一上一下”的申报、下达环节，将流域/区域可用水量以“预算”形式逐级分配至行业、用水户等主体，从严从细核定各级各类管理对象的年度合理取用水量，并作为年度水预算基准额度。通过年初预算、年中调整、年终决算等程序，实现水资源的精细化管理和优化配置。水预算管理在满足城乡居民生活用水、保障粮食安全和生态安全前提下，通过建立节余额度指标市场化交易制度，将行政管理与市场机制有机结合，约束引导流域/区域水资源向高效益产业和项目流转，强化水资源消耗总量和强度双控，促进水资源节约集约利用。
水预算管理对象
水预算管理对象包括行政区域、行业和用水单位3个层次。其中，行政区域涵盖自治区、地市、县（市、区）三级，按照“分级管理、属地负责”原则，实行一级政府一级预算；行业层面，将农业、工业、服务业、居民生活、人工生态环境补水全部纳入水预算管理范围；用水单位层面，农业以用水权确权单元为主，工业和服务业以年用水量1万m³以上的企业（单位）为主，居民生活领域原则上以城乡供水工程运营管理单位为主，人工生态环境补水领域严格贯彻“以水定绿”要求，原则上以获得各级管理部门批复且纳入补水名录的河湖、城乡公共绿地为主。在此基础上，由县级以上水行政主管部门组织制定纳入水预算管理的基层用水单位名录，并根据实际情况进行动态更新。
水预算管理工作流程
借鉴财政预算管理经验，结合水资源管理特点，水预算管理的基本流程包括水预算制定与复核、下达与执行、调整与决算等关键环节。
▲水预算管理流程（以宁夏为例）
水预算制定与复核
基层用水单位层面，按照“分级管理”原则，参考计划用水管理经验，每年12月由县级或地级水行政主管部门组织本级各类基层用水单位的责任主体，根据本年度计划种植结构和面积、计划产量或经营状况、计划供水和补水量上报下一年度的水预算额度需求，即“一上”环节。具有管理权限的县级或地级水行政主管部门按照“丰增枯减”原则确定辖区年度水量分配指标等总量控制目标，并结合用水效率管控目标、用水定额标准等管控要求，复核各类基层用水单位上报的预算额度需求，并将核定后的结果以通知单等形式告知基层用水单位，即“一下”环节。通过“一上一下”，形成各类基层用水单位的水预算基准额度。
行政区域层面，按照分区域、分行业、自下而上逐级统计汇总的方法，汇总形成各级行政区纳入管理单位名录的预算基准额度；将未纳入管理单位名录的行业或用水户，以县级以上行政区为统计单元进行打包处理，并与前者汇总形成各级行政区初始年度总预算。以水利部批准下达的自治区本年度取水总量控制指标为刚性约束，按照各级行政区域“四水四定”年度取水总量控制指标进行复核和调整，形成各级行政区最终年度总预算。其中，纳入管理名录的用水单位汇总形成的区域水预算基准额度是本环节的重点，未纳入管理单位名录的行业或区域水预算基准额度需根据“四水四定”原则确定的区域水量分配指标，并考虑“丰增枯减”原则及水资源供需平衡进行确定。
水预算下达与执行
自治区水利厅对各市县上报的最终年度总预算进行汇总，形成自治区级年度总预算并报自治区人民政府，由自治区人民政府批复后将年度总预算下达到地市、县级人民政府，地市、县级人民政府再根据管理权限分别下达到下一级人民政府或基层用水单位。各级各类水预算管理对象以下达的年度水预算基准额度为依据，做好本年度预算执行工作。
水预算调整
各级各类水预算管理对象根据自身实际生产和用水需求情况，提前1~2个月向上级水行政主管部门提出年度总预算调整申请，其中追加年度总预算指标仅适用于启用预留用水权指标或国家增加宁夏年度黄河水量调度指标2种情形；调减年度总预算指标适用于基层用水单位调整生产计划、种植结构、经营计划、供水补水计划等多种情形。通过调整年度总预算，节余的农业、工业水预算指标可纳入用水权交易体系，开展市场化交易。
水预算决算
各级水行政主管部门以年初下达及年中调整的年度总预算为依据开展决算，并将决算报告报当地政府和上级水行政主管部门。自治区水利厅、各地市会同相关部门对其下一级管理对象的年度决算报告进行评价，并将其作为核定管理对象次年水预算基准额度的重要依据。
03、水预算管理制度与现行制度的关系
水预算管理制度建立在现行水资源管理制度基础上，通过从严从细核定各级各类用水主体合理用水量、建立健全节余额度市场化交易机制，激发用水主体节水内生动力，约束和引导有限水资源向高效益的产业和项目流转。水预算管理制度与区域“四水四定”方案、水量分配、取水许可、用水定额、用水权交易制度等互为补充、相辅相成，共同构成水资源刚性约束制度体系。
与水量分配计划和调度方案的关系
水量分配计划是在“八七”分水方案基础上，按照“丰增枯减”原则，将国家分配给宁夏的年度总量控制指标，分水源、分行业分配至各市、县、区，是各市、县、区水资源开发利用的上限；调度方案是以黄河水和当地地表水等为对象，将上述各市、县、区水量分配计划进一步细化分解至各级渠道、水库、城乡集中供水工程等配水调水工程，并结合供水对象的用水需求而制定。
水预算管理对象分为区域、行业和用水单位3个层次，其中区域和行业层次上的预算基准额度由纳入管理单位名录的预算基准额度和未纳入管理单位名录的行业或用水户统计汇总形成，在数量上等于区域按照“四水四定”原则制定的分水源、分行业水量分配计划之和，是“四水四定”管控指标的具体落实；用水单位层次上，水预算的对象是农业确权单元、年用水量1万m³以上的工业和服务业单位、城乡集中供水工程、河湖湿地或城乡公共绿地等具体用水单位，是调度方案的进一步细化分解，以供水工程为单元统计汇总后的各类用水单位水预算是调度计划制定的重要依据。
与计划用水管理的关系
计划用水管理是以用水量达到一定规模的用水单位为对象，以区域年度用水总量控制指标为约束，按照“基数+增长”的思路，首先由用水单位根据近年实际用水量、年度生产经营计划、供水计划等，制定年度用水计划并上报至具有管理权限的水行政主管部门，再由水行政主管部门核定下达。
水预算管理将已纳入计划用水管理的用水单位和未纳入计划用水管理的用水单位统一纳入管理范围。其中，已纳入计划用水管理的用水单位，其年度水预算基准额度与年度计划用水量保持一致，并计划在试点工作期间由水预算管理替代计划用水管理；未纳入计划用水管理的用水单位，其年度水预算基准额度等于区域总预算扣除已纳入计划用水管理的部分。水预算管理遵循“属地管理”原则，年度基准额度的复核、下达均由属地县级或地级水行政主管部门负责，自治区水利厅无本级水预算。
与用水权交易制度的关系
用水权交易是用水权通过市场机制在地区间、流域间、行业间、用水户间流转的行为。宁夏新一轮用水权改革分别以村组或末级渠系、工业企业等为计量单元，完成农业、工业用水权确权工作，并通过设立用水权有偿取得制度，将农业、工业两大行业的可交易用水权从“通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约的水指标”拓展为“节约、节余或闲置的水指标”，有效激活了用水权交易市场，盘活了存量水资源。
水预算节余额度包含采取节水措施节约或调整年度生产经营计划闲置的水指标，对于已完成用水权确权的农业、工业用水单位而言，其年度水预算基准额度与确权水量保持一致，水预算节余额度指标在数量上等于节余的用水权指标，属于可交易水指标的全部或一部分，纳入自治区现行用水权交易体系进行交易；对于未确权的行业和用水单位，暂不进行节余额度市场化交易。
04、水预算管理创新突破
水预算管理是以市场机制落实水资源消耗总量和强度双控的重要手段，作为一项重要的制度改革，在全方位贯彻“四水四定”原则、健全水资源刚性约束制度、促进水资源节约集约利用方面，取得一系列创新突破。
落实“四水四定”的创新突破
水预算管理是以自治区、地市、县三级行政区域和生活、生产、生态“三生”用水单位为对象，进行全域、全口径统一预算。其中，用水量达到一定规模的用水单位预算到户，规模以下的用水单位按行业预算到所属县级行政区，实现行政区域和用水单位预算管理全覆盖。按照“像管钱一样管水”的理念，精打细算过紧日子，将年度水量分配指标以“预算”形式在区域、行业、用水户间进行优化分配，结合年初预算、年中调整、年终决算，强化过程管控，把“四水四定”原则和管理要求落实到全域、全行业和用水全过程，是贯彻落实“四水四定”原则的创新突破。
健全水资源刚性约束制度的创新突破
水预算管理原则上采取“一级政府一级预算”的管理模式，有助于解决以往“谁批许可、谁下计划”管理模式存在的“计划水量占属地指标，但属地无管理权限”等问题。通过水预算管理，将“自上而下”的区域年度水量分配计划与“自下而上”的计划用水统一纳入水预算管理体系，有助于打破以往区域水量分配计划与用水单位计划用水“分割管理”的束缚。通过“一上一下、上下联动”的预算管理模式，实现总量控制指标按照“区域—行业—用水单位”自上而下逐级下达、层层分解，是强化水资源消耗总量约束作用、健全水资源刚性约束制度的重要举措。
以节水管理扩大发展空间的创新突破
水预算管理以综合用水定额为主要参考，逐年核定各类用水主体的基准额度，全面约束引导管理对象规范、有序、合理用水。通过将农业、工业行业年内节约或节余的水预算额度指标纳入用水权交易体系，利用市场机制实现水资源“二次分配”，在总量指标约束范围内最大限度用足用好存量水指标，激发用水权交易市场活力，引导水指标向高效率和高效益区域、行业和用水单位流转，是以市场化手段实现水资源总量和强度双控目标的重要举措，是以节水管理扩大发展空间的创新突破。
05、相关建议
随着《水预算管理试点实施方案》印发，水预算管理将成为今后一个时期内节约用水和水资源管理领域的一项重点工作。为了做好水预算管理改革工作，提出以下几点建议。
完善政策制度
完善的政策制度体系是实施水预算管理的重要保障。统筹做好与现行水资源管理制度的衔接，落实《节约用水条例》中关于用水节水管理的有关要求，按照“先立后破”原则，建议水利部结合试点工作推进情况，及时制定出台水预算管理实施意见或办法，为地方水预算管理实践提供法律依据。鼓励有地方立法权的试点地区将水预算管理的政策制度措施纳入地方水法规，并在法规中明确各级政府及水利、发展改革、住建、工信、农业农村等部门和基层用水单位的管理职责分工，建立权责清晰、协调有序的组织管理体系。建议试点地区结合水资源精细化管理有关要求，进一步优化水预算管理工作流程，及时组织建立纳入水预算范围的基层用水单位名录，明确提出水预算执行监督管理要求并纳入地方法规或规章。建议基础较好、具备条件的区域结合水利部用水权改革有关要求，进一步明确水预算节余指标统筹预留原则和使用要求、节余额度指标纳入用水权交易体系的条件和要求等，推动水预算节余额度指标市场化交易。建议试点地区建立健全水预算管理目标考核机制，结合最严格水资源管理制度考核等，把水预算管理相关目标完成情况和具体工作推动落实情况纳入考核体系，倒逼各级各类用水主体开展节水改造，加大节水产业政策扶持力度，促进节水产业化发展。
强化基础支撑
规范健全的基础支撑体系是实行水预算管理的前提。建议试点地区以水预算管理为抓手，进一步强化用水定额管理。具体可以行业（作物）综合用水定额为主要依据，结合农业用水单位的种植结构和面积、工业和服务业生产经营计划、供水工程年度供水计划、重点河湖湿地及城乡公共绿地补水需求等，研究提出农业、工业、服务业、居民生活、人工生态环境补水等领域的基层用水单位水预算基准额度核算方法，在此基础上制定“水预算基准额度核算技术要求”等指导文件，为水预算基准额度核算提供支撑。建议试点地区结合水利部强化取水口取水监测计量的有关要求，在用好中央财政资金的同时，加大地方投入，进一步完善取用水监测计量体系，持续推动农业规模以上灌区、工业和服务业重点用水单位取用水监测计量体系建设，持续推进取用水在线监测计量设施建设，提高各行业用水计量精准度和在线监测计量率。鼓励有条件的试点地区按照水利部有关要求，加强数字化信息化手段应用，依托各地用水统计调查直报管理系统、水资源调度系统等已建系统进行业务整合与拓展，建设具有水预算指标统计上报、复核、下达、预警、调整、决算等功能的水预算管理平台，实现水预算管理信息化、智慧化管理。
加强组织管理
健全的组织管理体系是确保水预算管理制度落地生效的基础。水预算管理作为一项制度创新，业务性较强，建议水利部通过组织培训等方式，加强对试点地区的业务指导。建议试点地区加强上下级、部门间统筹协调，强化协同发力，通过建立健全部门间联席会议机制等方式，形成“党政领导、水利牵头、部门联动、社会参与”的水预算管理工作格局。建议试点地区围绕水利部水资源节约集约利用有关要求，合理规划建设总体目标，处理好改革重点与改革全局、近期目标与中远期目标之间的关系，按照“分步实施、循序渐进”的思路，制定阶段目标与实施计划。2024年可重点制定出台相关顶层设计文件，组织开展技术培训工作；2025年可分别选取各行业基层用水单位、县（市、区）、地市等不同层级管理对象，组织开展水预算管理预演及评估，总结经验，查找不足，进一步完善相关政策制度和技术指导体系；2026年全面推开，组织开展试点工作的评估与总结，凝练提出具有地方特色的可推广可复制的试点建设经验。
