国家节水中长期规划编制思路浅析
党中央、国务院高度重视节约用水工作。党的十八大以来，习近平总书记就治水作出了一系列重要指示批示。十年来，以习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水的重要论述为指引，我国全面加强水资源节约集约利用，节水型社会建设取得显著成效。2024年5月1日，我国首部节约用水行政法规《节约用水条例》正式施行，为深入落实节水优先方针提供了有力的法治保障。《节约用水条例》第十条规定：国务院有关部门按照职责分工，根据国民经济和社会发展规划、全国水资源战略规划编制全国节水规划。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出2035年基本实现社会主义现代化远景目标；《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》要求，到2035年我国水资源利用效率达到国际先进水平；《国家水网建设规划纲要》提出，到2035年构建与基本实现社会主义现代化相适应的国家水安全保障体系。为贯彻实施《节约用水条例》和水资源刚性约束制度，全面深入持久地推动全社会节约用水，锚定国民经济和社会发展2035年远景目标，为推进中国式现代化建设提供坚实的水安全保障，编制国家节水中长期规划迫在眉睫。
01、我国节水规划实践及成效
我国节水规划实践
《中华人民共和国水法》第十四条规定：开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。实践中，目前国家层面编制实施节约用水规划5部，具体如下：2002年，全国节约用水办公室制定印发《全国节水规划纲要（2001—2010年）》；2007年，国家发展改革委、水利部、建设部联合印发《节水型社会建设“十一五”规划》；2012年，水利部印发《节水型社会建设“十二五”规划》；2017年，国家发展改革委、水利部、住房城乡建设部联合印发《节水型社会建设“十三五”规划》；2021年，国家发展改革委、水利部、住房城乡建设部、工业和信息化部、农业农村部联合印发《“十四五”节水型社会建设规划》。此外，2016年，国家发展改革委、水利部等九部门发布了《全民节水行动计划》；2019年，经中央全面深化改革委员会审议通过，国家发展改革委、水利部联合印发《国家节水行动方案》。
农业、工业、城镇生活等重点领域方面，制定了多项节水规划或实施方案。
①农业节水方面：2001年，中央农办、水利部牵头编制了《全国农业节水发展纲要（2001—2010年）》；2012年，国务院办公厅印发《国家农业节水纲要（2012—2020年）》；2015年，农业部、国家发展改革委等八部门联合印发《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》；2016年，农业部印发《推进水肥一体化实施方案（2016—2020年）》；自1998年起，我国持续推进大中型灌区续建配套与节水改造工作；2000年，水利部组织编制《全国大型灌区续建配套与节水改造规划》；2017年，国家发展改革委、水利部印发《全国大中型灌区续建配套节水改造实施方案（2016—2020年）》；2021年，水利部、国家发展改革委印发实施《“十四五”重大农业节水供水工程实施方案》，水利部办公厅、财政部办公厅印发《全国中型灌区续建配套与节水改造实施方案（2021—2022年）》；2023年，水利部印发《全国中型灌区续建配套与现代化改造实施方案（2023—2025年）》。
②工业节水方面：2001年，国家经贸委印发《工业节水“十五”规划》；2016年，工业和信息化部印发《工业绿色发展规划（2016—2020年）》；2019年，工业和信息化部、水利部、科技部、财政部印发《京津冀工业节水行动计划》；2021年，工业和信息化部印发《“十四五”工业绿色发展规划》；2022年，工业和信息化部、水利部、国家发展改革委等六部门印发《工业水效提升行动计划》。
③城镇生活节水方面：2001年，建设部编制了《南水北调工程（东线、中线）受水区城市节水及污水再生利用规划》；2008年，建设部印发《中国城市节水2010年技术进步发展规划》；2016年，住房城乡建设部、国家发展改革委印发《城镇节水工作指南》；2021年，国家发展改革委、住房城乡建设部印发《“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规划》。
规划目标实现情况
《全国节水规划纲要（2001—2010年）》
《全国节水规划纲要（2001—2010年）》提出：至2005年，全国节水力度应使总用水量控制在6200亿m³左右；至2010年，全国节水力度应使总用水量控制在6600亿～6700亿m³。另外，分别提出了农业、工业、城镇生活、农村生活、节水管理体制机制等领域节水目标指标。
总体来看，《全国节水规划纲要（2001—2010年）》提出的2005年、2010年节水目标指标，除新增工程节水灌溉面积、工业万元增加值取用水量指标外，其他均完成规划目标。2005年，全国用水总量5633亿m³，综合亩均毛灌溉用水量减少31m³（1亩=1/15hm²，下同），工业用水重复利用率提高到83.6%。2010年，全国用水总量6022亿m³，综合亩均毛灌溉用水量再减少27m³，工业用水重复利用率提高到86.3%，农业灌溉水利用系数超过0.5。《全国节水规划纲要（2001—2010年）》主要目标指标及其完成情况见下表。
▲《全国节水规划纲要（2001—2010年）》主要目标指标及其完成情况（注：现状水平年为2000年，工业万元增加值取用水量为2000年可比价。）
《节水型社会建设“十一五”规划》
《节水型社会建设“十一五”规划》提出：到2010年，水资源利用效率和效益显著提高，单位国内生产总值用水量比2005年降低20%以上。另外，分别提出了农业、工业、城市等领域节水目标指标。
“十一五”期末，单位国内生产总值用水量降至190m³，单位工业增加值用水量降至109m³，农田灌溉水利用系数提升到0.50以上，城市供水管网漏损率基本降至15%。《节水型社会建设“十一五”规划》主要目标指标及其完成情况见下表。
▲《节水型社会建设“十一五”规划》主要目标指标及其完成情况（注：单位国内生产总值和工业增加值用水量为2005年可比价。）
《节水型社会建设“十二五”规划》
《节水型社会建设“十二五”规划》提出：到2015年，全国用水总量控制在6350亿m³以内，全国万元国内生产总值用水量降低到105m³以下，比2010年下降30%。另外，分别提出了农业、工业、城镇生活、非常规水源利用等领域节水目标指标。
“十二五”期末，全国用水总量6103亿m³，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别较2010年下降31%和37%，农田灌溉水利用系数提升到0.536。《节水型社会建设“十二五”规划》主要目标指标及其完成情况见下表。
▲《节水型社会建设“十二五”规划》主要目标指标及其完成情况（注：万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量为2010年可比价。）
《节水型社会建设“十三五”规划》
《节水型社会建设“十三五”规划》提出：到2020年，全国用水总量控制在6700亿m³以内，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量较2015年分别降低23%和20%，农田灌溉水利用系数提高到0.55以上。另外，分别提出了农业、工业、城镇等领域节水目标指标。
“十三五”期末，全国用水总量5813亿m³，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别较2015年下降27.8%和39.6%，农田灌溉水利用系数提升到0.565，城市供水管网漏损率控制到10%以内，规模以上工业水循环利用率提高到91%。《节水型社会建设“十三五”规划》主要目标指标及其完成情况见下表。
▲《节水型社会建设“十三五”规划》主要目标指标及其完成情况（注：万元国内生产总值用水量下降率、万元工业增加值用水量下降率采用2015年可比价计算。）
《“十四五”节水型社会建设规划》
《“十四五”节水型社会建设规划》提出：到2025年，全国用水总量控制在6400亿m³以内，万元国内生产总值用水量下降16.0%左右，万元工业增加值用水量下降16.0%，农田灌溉水利用系数达到0.58，城市公共供水管网漏损率低于9.0%。
截至2022年年底，全国用水总量5998亿m³，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别较2020年下降7.6%和17.7%，农田灌溉水利用系数提升到0.572，预期能够完成2025年规划目标。《“十四五”节水型社会建设规划》主要目标指标及其阶段完成情况见下表。
▲《“十四五”节水型社会建设规划》主要目标指标及其阶段完成情况（注：万元国内生产总值用水量下降率、万元工业增加值用水量下降率采用2020年可比价计算。）
《国家节水行动方案》
《国家节水行动方案》提出：到2020年，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量较2015年分别降低23%和20%，规模以上工业用水重复利用率达到91%以上，农田灌溉水利用系数提高到0.55以上，全国公共供水管网漏损率控制在10%以内；到2022年，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量较2015年分别降低30%和28%，农田灌溉水利用系数提高到0.56以上，全国用水总量控制在6700亿m³以内。
总体来看，《国家节水行动方案》提出的2020年、2022年主要目标全面完成。2020年，全国万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别较2015年下降27.9%和39.6%，规模以上工业用水重复利用率超过91%，农田灌溉水利用系数提升到0.565，全国公共供水管网漏损率降低到10%以内。2022年，全国万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别较2015年下降33.4%和50.3%，农田灌溉水利用系数提升到0.572，全国用水总量控制到6000亿m³以内。《国家节水行动方案》主要目标指标及其完成情况见下表。
▲《国家节水行动方案》主要目标指标及其完成情况（注：万元国内生产总值用水量下降率、万元工业增加值用水量下降率采用2015年可比价计算。）
我国用水节水水平
上述节水规划和行动方案实践，对于指导、推进我国节水事业的发展，促进形成与水资源条件相适应的空间布局和产业结构，实现水资源节约集约利用，提升全社会用水效率，发挥了重要作用。
自2000年以来，全国总用水量呈先增后降趋势，由2000年的5498亿m³，逐渐增长到2013年的6183亿m³，后又波动降低到2022年的5998亿m³。其中，农业用水受降水丰枯变化影响，呈波动变化趋势，总体上稳定在3700亿m³左右，约占用水总量的63%；生活用水和人工生态环境用水随着城镇化进程的快速推进和生活水平的提高呈持续增长态势，增幅达117%；工业用水受经济社会发展模式影响显著，2001—2011年经济社会高速发展，工业用水快速增长到1462亿m³，增幅达28%，党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指引下，工业产业结构不断优化调整，工业节水改造持续推进，工业用水大幅下降到968亿m³，降幅达34%。我国2000—2022年用水量变化趋势见下图。
▲我国2000—2022年用水量变化趋势
相较于2000年，我国用水效率大幅提升，以用水总量年均0.3%的微增长，支撑了经济社会的中高速发展，实现了国内生产总值由2000年9万亿元到2022年120万亿元的突破，新发展灌溉面积2.85亿亩，有效灌溉面积达11.75亿亩，为我国粮食产量连续多年稳定在1.3万亿斤以上作出了重要贡献。全国人均用水量呈先增后减的变化趋势，平均为435m³；万元国内生产总值用水量和万元工业增加值用水量分别降低了81.4%和86.4%；耕地亩均灌溉用水量减少了115m³，减幅达24%；农田灌溉水利用系数提高到0.572。我国2000—2022年主要用水效率指标变化趋势见下图。
▲我国2000—2022年主要用水效率指标变化趋势
02、节水中长期规划编制总体思路
节水中长期规划应定位于国家节水发展总体性、战略性、指导性规划，面向基本实现现代化，对标水资源利用效率国际先进水平，建立“全域、全行业、全产业”节水目标指标体系。近期衔接国家“十五五”规划，制定到2030年节水具体目标任务，远期衔接国家2035年远景目标，制定到2035年节水战略目标任务，在持续实施国家节水行动基础上，根据《节约用水条例》和水资源刚性约束制度要求，突出规划在水资源短缺和超载地区的约束性作用，强化节水产业发展、科技研发推广、工程设施建设、制度改革创新、智慧能力提升等重点任务，以高标准规划引领节水高质量发展。
节水中长期规划编制应坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，全面落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水重要论述精神，锚定2035年基本实现社会主义现代化总体目标，以新质生产力推动新阶段水利高质量发展，着力提升水资源节约集约利用水平，建立健全节水制度政策，深入实施国家节水行动，推进重点领域和区域深度节水控水，大力发展节水产业和科技，推进节水数字化智慧化建设，持续增强全民节水意识，加快推进节水型社会高质量建设，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力的水安全保障。
03、节水中长期规划编制重点任务
摸清节水现状与形势需求
现状用水节水水平评估
系统梳理分析经济社会、水资源及其开发利用等相关年鉴、公报统计数据，建立用水节水基础台账，结合《“十四五”节水型社会建设规划》中期评估、《国家节水行动实施方案》实施情况总结等，摸清全国及各地区节水现状，客观评估节水工作取得的成效和存在的主要问题，深入剖析问题产生的具体原因。结合国外用水效率情况跟踪分析，综合评价我国当前用水节水水平。
节水面临形势需求分析
贯彻落实习近平总书记治水思路，统筹区域重大战略实施、生态保护与高质量发展水安全保障要求等，从全局和战略高度，把握节水对保障国家水安全、促进高质量发展、助力中国式现代化建设和美丽中国建设的重要意义，结合全国及重点区域的节水短板弱项和问题产生的原因，分析未来节水工作面临的形势需求。
制定节水目标指标体系
节水目标指标测算分析
按照到2035年我国水资源利用效率达到国际先进水平要求，基于节水现状评估，对照国内外先进用水效率水平，以水资源承载力为刚性约束，综合考虑生态保护和经济社会可持续发展需求，有机衔接《国家水网建设规划纲要》及全国农田灌溉发展规划等相关规划2035年目标，科学测算全国及各省（自治区、直辖市）2030年和2035年节水目标，因地制宜制定重点区域、重点领域相关节水指标。
节水潜力测算分析
在节水现状评估和节水目标制定基础上，考虑节水边际成本及对生态环境的影响，分析测算我国不同领域、不同区域节水潜力，识别未来一段时间节水重点方向、重点区域，为规划任务制定和重点工程实施奠定基础，为国家水网建设和水安全保障提供支撑。
谋划节水重大战略布局
围绕加快发展水利新质生产力、扎实推进新阶段水利高质量发展，聚焦持续提升水资源节约集约安全利用水平、严格水资源刚性约束等，统筹国家水安全与粮食安全、能源安全、生态安全协同关系，梳理归纳国民经济发展规划、国土空间规划、水网建设规划、农田灌溉发展规划、国土绿化规划等落实节水优先方针有关要求，分析节水中长期规划功能定位，系统谋划节水重点领域、重点区域、重点行动、重大工程等的重大战略布局，落实水资源刚性约束制度，提出不同领域、不同区域差异化的节水管控策略。
提出重点节水行动与举措
针对节水当前存在的短板弱项，瞄准难点、卡点、痛点问题，按照新阶段水利高质量发展的要求，按照可实施、能达效、可考核的要求，从建立健全节水制度政策、强化重点行业领域节水、强化区域重大战略节水、高质量建设节水型社会、着力发展节水产业和科技、加快节水数字化智慧化建设、强化节水监督考核激励机制、全面提升节水宣教效能等方面，系统梳理规划期需采取的重点行动任务。
梳理重点工程项目和实施计划
按照“确有需要、生态安全、可以持续”和“经济技术可行、节水效果显著”的要求，结合国家水网、省市级水网建设规划，从农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损、非常规水源利用提升、节水产业发展等方面，梳理和科学谋划一批重大节水控水工程项目，提升我国节水基础设施水平和持续节水能力。按照“协同推进、重点突破”的原则，会同有关部门，统筹制定不同领域分阶段工程建设实施计划。
完善体制机制和制度政策保障
深刻把握发展新质生产力的实践要求，以创新驱动节水高质量发展，建立健全农业水价综合改革、水价调整机制、合同节水管理、水权交易等节水体制机制，不断强化市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，破解制约节水创新发展的制度藩篱和政策障碍，建立健全节水激励和奖补机制，激发全社会节水活力和行动自觉。不断完善节水协调机制和组织实施保障，扩大节水投融资规模和渠道，强化节水科技引领，积极开展节水宣传教育。
04、有关建议
围绕节水中长期规划编制重点，为摸清情况、找准问题、提实对策，建议开展节水中长期重点识别、节水产业创新发展、分区分类制定节水控水适宜性对策措施、国家水网建设重点节水工程需求分析、建立健全节水监督考核与激励机制、节水效益及边际成本分析等重点专题调查和研究。
节水中长期重点识别
系统评估我国不同区域、不同领域现状节水水平，识别我国节水存在的突出问题和关键制约，剖析问题产生的根本原因。对标国际先进用水水平，综合考虑生态保护和经济社会可持续发展需求，考虑节水边际成本，科学测算节水目标指标，分析计算我国不同领域、不同区域节水潜力，研判未来规划期的节水重点方向、重点区域。
节水产业创新发展
开展节水产业创新发展专题调研，精准剖析当前节水产业发展的瓶颈制约，按照提升水利新质生产力要求，提出创新驱动节水产业发展的战略举措，全力推进产业节水化、节水产业化。
分区分类制定节水控水适宜性对策措施
对标国家“江河战略”，统筹不同区域的水资源禀赋和高质量发展需求，按照精打细算用好水资源、从严从细管好水资源的要求，针对不同区域、不同行业用水特点，开展重点领域（区域）节水控水对策措施研究，提出实施差异化的节水管控策略。
国家水网建设重点节水工程需求分析
按照“先节水、后调水”和节水“三同时”制度要求，依托国家水网建设，开展协同国家水网建设一体推进节水重点工程建设研究，提出国家水网建设中的节水重点工程建设内容及相关政策保障。
建立健全节水监督考核与激励机制
贯彻新发展理念，坚持节约集约循环利用的资源观，落实全面节约和高效利用资源的战略部署，结合《节约用水条例》、水资源刚性约束制度实施，完善最严格水资源管理制度，开展建立健全节水监督考核与激励机制研究，提出节水管理倒逼约束和激发内生动力的重要政策机制。
节水效益及边际成本分析
从节水成本角度系统分析农业、工业和生活等不同方面的用水效率与效益。选取大中型灌区、水库、引调水工程等典型水利建设项目，调查项目落实节水“三同时”等方面的节水投入，分析工程总成本水价、水价承受能力、节水成本、节水效益等，分析测算项目（工程）节水边际成本，提出节水效益优化的政策建议。
05、结语
水是生命之源、生产之要、生态之基。节水是生态文明建设、促进绿色发展的必然要求，是解决我国水资源短缺问题的重要措施。本文系统梳理了我国节水规划实践情况，分析了节水中长期规划编制的总体思路，梳理了节水中长期规划编制的重点任务，提出了推进规划编制工作的有关建议。科学编制节水中长期规划，系统谋划未来一个时期节水工作推进的战略方向、总体布局、重点任务等，以高标准规划引领节水高质量发展。
