PPP新机制率先在供排水特许经营领域发力！
11月8日，《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号）（以下简称“PPP新机制”）发布。
PPP新机制指出，“政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目……”。
PPP新机制文件附件《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》指出在下述领域民营企业股权占比原则上不低于35%：
（一）环保领域：10.污水处理项目；11.污水管网项目
（二）市政领域：12.城镇供水、供气、供热项目……
针对PPP新机制的相关要求，各地供排水领域采购项目反应迅速，纷纷响应或就PPP新机制进行项目采购调整。
01、昆明市第十五水质净化厂特许经营项目
昆明市第十五水质净化厂特许经营项目位于宝丰半岛，项目用地面积20.70ha（310.5亩）。项目拟新建一座旱季污水处理量为40万立方米/天，雨季最大设计流量60万立方米/天的全地下式水质净化厂（污水处理主体工艺方案：改进型SBR生物池+反硝化深床砂滤池+气浮池+深床砂滤池）以及配套管线11590米。总建筑面积为145792平方米，其中地上建筑面积4162平方米。项目批复概算总投资43.01亿元。
10月26日，该项目发布招标公告，彼时项目特许经营期为33年，项目招标文件载明项目采取授权—建设—运营的模式运作，且不接受联合体投标。PPP新机制发布后，11月14日，该项目发布招标终止公告，终止公告指出项目将根据PPP新机制进行相应调整。
11月20日，该项目重新发布招标公告，项目特许经营期变更为43年，其中建设期3年，运营期40年。项目采取建设—运营—移交的模式运作，且接受联合体投标。
在该项目中，值得关注的有两点：
一是项目的回报机制。
根据PPP新机制规定，“聚焦使用者付费项目。政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。”
根据招标文件和特许权协议，该项目的回报机制为“使用者付费+运营补贴”。其中，使用者付费包括1.22元/吨的居民用水污水处理费及再生水销售收入，运营补贴采取成本加成的方式结算，年度运营补贴=经监审的乙方年度运营成本×（1+合理利润率）×绩效考核系数，其中合理利润率的限值为8%。
而根据目前业内理解，“按规定补贴运营”被理解为采用行业或区域规定的统一运营补贴标准，与项目是否采用PPP模式不相关，也不会因为采用PPP模式而新增政府支出责任。在新机制PPP项目中，对于地方政府给予的运营补贴，需要依据当地关于行业运营补助的规定。如某市于2023年7月出台《城镇污水治理资金补助管理办法》，该办法规定“各镇的污水管网养护费用由市财政补助80%”等。
二是项目的特许经营期限。
根据PPP新机制规定，“特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。”
该项目招标文件载明，“特许经营期限自项目特许经营协议生效之日起至项目移交日止，共43年。其中：建设期3年，运营期40年。本项目特许经营期始终保持43年不变，若本项目建设期缩短的，则项目提前进入运营期，若本项目建设期延长的，则项目推迟进入运营期。”
该项目由于项目投资规模大，回报周期长，故根据PPP新机制规定对特许经营期限在40年的基础上进行了适当延长。但在后续实施的新机制PPP项目中，对于项目特许经营期限原则上还是应遵循不超过40年的规定。若确实需超过规定期限，应在特许经营方案中进行充分论证。
02、清丰县城市管理局清丰县城区污水综合治理项目社会资本方采购项目
清丰县城市管理局清丰县城区污水综合治理项目包括两个子项目，分别为城东污水处理厂项目和城南污水处理厂项目。城东污水处理厂项目主要建设内容为：城东污水处理厂（5万m³/d，出水水质达到准Ⅳ类）、污水提升泵站及配套管网、北环沟综合治理，厂、网相关的信息化系统建设。城南污水处理厂项目主要建设内容为：城南污水处理厂（5万m³/d，出水水质达到准Ⅳ类）、污水提升泵站及配套管网、固城沟、韩村沟、大屯沟、程园沟综合治理，厂、网相关的信息化系统建设。项目总投资约为87600.1万元。
11月3日，该项目发布招标公告，项目特许经营期为30年（建设期2年，运营维护期28年），具体运作方式为BOT（建设-运营-移交）。
PPP新机制发布后，11月10日，该项目发布更正公告，公告指出：依据2023年11月08日发布的《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函﹝2023﹞115号）对清丰县城市管理局清丰县城区污水综合治理项目社会资本方采购项目招标文件须进行调整，本项目社会资本联合体中民营企业股权占比原则上不低于35%。
该项目积极响应了PPP新机制对于支持民营企业的要求，在招标文件作出了社会资本联合体中民营企业股权占比原则上不低于35%的规定，但该“原则上”针对投标人联合体的筛选如何执行，在实操层面，对每个项目来说，都具备一定难度。
在项目回报机制上，该项目在招标文件中明确了污水处理服务费单价≤2.896元/m³，同时约定：“本项目合作期内，项目公司通过提供污水处理服务获得污水处理服务费收入，以收回投资、运营成本及获得合理回报。实施机构将污水处理服务费纳入政府中长期财政预算和年度预算管理。”
但从清丰县城区水费征收价格构成看，居民用水、非居民用水、特种行业用水自来水费中的污水处理费分别为0.85元/m³、1.2元/m³、1.2元/m³，均低于招标公告的2.896元/m³的污水处理服务费限价。因此，对于差额部分的付费是否完全符合“项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本”尚待明确。若不符合规定，在当下很多地方的自来水费、污水处理费标准尚未调整至补偿运营成本的前提下，又有哪些地方的收费标准可以覆盖新建、改扩建项目的投资及运营？
03、澧县城区供水特许经营权转让项目
澧县城区供水特许经营权转让项目为存量项目，项目特许经营期为40年（全部为运营期），项目采取转让-运营-移交(TOT)的方式实施。主要包括澧县第一地表水厂、澧县第二地表水厂和城区供水管网。澧县第一地表水厂总供水能力为9万m³/d，取水水源为Ⅱ类动态库水，现已运行多年，为城区居民主要自来水厂及供水管网。澧县第二地表水厂，近期建设规模5万m³/d，远期建设规模10万m³/d，可研批复投资约2.5亿元，工程预计于2024年4月底完成竣工验收。根据评估报告，本项目总投资不低于35800万元，由社会资本筹集资金，获取城区供水特许经营权，负责项目的经营及维护管理。
该项目前身为澧县城区供水及管网建设PPP项目，原采用TOT+BOT合作模式实施，总投资3.24亿元，实施机构为澧县住房和城乡建设局，社会资本方云南水务投资股份有限公司，政府出资方代表为澧县国有资产经营管理中心，政府与社会资本出资比例35%：65%，合作期27年，项目公司为湖南澧州水务有限公司。因项目提前终止、社会资本退出，原作为存量资产纳入PPP项目合作范围的澧县第一地表水厂暂由澧县城区供水有限公司负责运营管理，原作为新建项目纳入PPP项目合作范围的漕具第二地表水厂通过发行地方政府专项债及自筹的方式筹集资金正在进行建设，预计2024年4月份完成竣工验收投入使用。
根据PPP新机制要求，“鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环”。
该项目作为存量项目，一方面，存量PPP项目提前终止采取PPP新机制模式实施对其他存量项目来说具有借鉴意义，另一方面，通过PPP新机制盘活政府专项债项目的实施可行性，也值得进一步思考。同时，作为鼓励符合条件的国有企业参与盘活的存量项目，后续将有哪些国有企业参与，可以关注后续开标结果。
综合上述案例分析，PPP新机制发布后供排水领域相关特许经营项目发力迅速，纷纷响应PPP新机制的要求。在新机制的操作过程中，以下事项将是实操层面需把握的重点：
1、选择适格企业参与
PPP新机制要求，“优先选择民营企业参与。要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目”、“污水处理、污水管网、城镇供水、供气、供热项目等领域民营企业股权占比原则上不低于35%”、“鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环”等。后续相关新建、改扩建供排水类项目在PPP新机制下民营企业的参与情况以及存量项目在PPP新机制下国有企业的参与情况值得进一步关注，以期对后续PPP新机制的实施形成良好的借鉴意义。
2、深入理解项目运营补贴
根据PPP新机制规定，“政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。”“按规定补贴运营”目前被理解为采用行业或区域规定的统一运营补贴标准，与项目是否采用PPP模式不直接相关，也不会因为采用PPP模式而新增政府支出责任，这也是笔者较为支持的观点。以公共交通领域为例，某地出台《完善公交企业成本规制财政补贴实施方案》，该方案规定“政策性亏损由政府承担、经营性亏损由企业承担”、“以成本规制为基础，对公交公司实行‘定额补贴’加‘单项补贴’的财政补贴核定方式”，其中单项补贴包括乘车优惠补贴、新能源汽车使用补贴、生僻线路补贴、公交信息化建设补贴、中央油价补贴等。
同时，PPP新机制下需进一步聚焦使用者付费项目。PPP新机制对使用者付费项目定性为：“项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。”在过去实施的供排水项目中，为了降低社会资本承担实际需求风险的程度，提高项目的可融资性，一般会设置“基本水量”的条款，但该条款的设定可能涉及到“新增地方财政未来支出责任”，PPP新机制是否允许设定相关条款还待后续政策明确与实践检验。
3、重视项目绩效评价的作用
PPP新机制下，项目的盈亏主要依赖于使用者付费的实现，即其收益的实现并不依赖政府付费，故其绩效评价机制更侧重于“运营情况进行监测分析、评估潜在风险、切实保障公共产品、公共服务的质量和效率”，同时也更加侧重社会公众意见。但值得注意的是，这并不意味着PPP新机制下可以消极怠工，毕竟“切实保障公共产品、公共服务的质量和效率”才是绩效评价的重点，在此基础上绩效评价可进一步向“奖优罚劣”侧重。同时，在污水处理、城镇供水、供气、供热等切实关乎民生的项目中，仍需要关注绩效评价在把控政府付费中不可替代的作用。
