排污许可证到期未提交延续申请，罚还是不罚？
近日，北京市生态环境保护综合执法总队执法人员对北京某大学开展执法检查。该单位主要从事普通高等教育培训工作，校内有住宿和热力供应，目前有11台锅炉运行，属于排污许可简化管理。该单位排污许可证有效期从2019年12月27日至2022年12月26日止，检查时有效期已经届满，但未提出延续申请，涉嫌违反《排污许可管理条例》第十四条第二款规定，即排污许可证有效期届满，排污单位需要继续排放污染物的，应当于排污许可证有效期届满60日前向审批部门提出申请。
经调查，该单位未在许可证办理系统提交延续申请，是因为事前将相关材料报送给颁发排污许可证的区生态环境部门审查时，发现其中6台燃气锅炉的污染物排放口设置不规范，将建设年代不同、执行标准不同的6台燃气锅炉共用一个排放口，应执行更严的氮氧化物30毫克／立方米排放限值，而不是80毫克／立方米限值。为此该单位正在进行老锅炉提标改造，因改造尚未完成而未提交延续申请。
根据第三十三条第二项规定，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。在对该单位处理问题上，总队内部存在两种不同的意见。一种意见认为，符合“排污许可证有效期届满未申请延续”的构成要件，应当依据前述规定实施处罚。另一种意见认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，如果只是程序性违法，对环境不产生实质性危害后果，可以督促其及时提交延续申请，不启动立案处理程序。
经总队研究，同意第二种意见。一是该单位3年以来锅炉台数和总规模没有变化，不需要变更、重新申报许可证；二是该单位未出现《排污许可管理条例》第三十四条、第四十一条需要吊销许可证的违法行为；三是未在许可证办理系统提交延续申请，是因为老锅炉提标改造尚未完成，并不是《排污许可管理条例》第十一条规定的“不予延续”的情形。鉴于该单位未申请延续行为仅是程序性违法，未对环境造成实质性危害后果，总队决定暂不实施立案查处，同时，要进行跟踪检查，如果发现该单位未按照承诺的期限完成提标改造并及时办理许可证延续，将启动立案调查，并同时将线索移送发证部门注销许可证。
案件启示：
《行政处罚法》基本原则要在具体案件中落实
《行政处罚法》是行政处罚领域的基本法，为具体执法领域处罚规范提供了原则性规定，与各部门法的处罚规定之间是基本法与特别法的关系，行政机关对违法行为实施行政处罚时应当遵守《行政处罚法》教育与处罚相结合、过罚相当以及不予处罚等量罚规定。为此，《北京市生态环境领域不予行政处罚事项清单》已经明确了34种不予处罚违法行为类型。对于清单以外的违法行为，如符合《行政处罚法》规定的不予处罚的条件，也应按照适当原则，通过说服教育、警示告诫等措施引导、督促当事人依法依规开展相关活动。
不予处罚要有证据支撑
处罚要有处罚的证据，不予处罚也需要有证据支撑，违法行为适用不予处罚处理要有无危害后果以及及时改正的证据。
关于无危害后果的调查和认定：《排污许可管理条例》第三十三条第二项分列了两种情形，一是排污许可证有效期届满未申请延续排放污染物，二是延续申请未经批准排放污染物。虽然后果都是无证排污，但却是独立的两类违法情形。排污单位提出申请是生态环境部门审批的前置程序，两者并非吸收包容关系，是独立存在的，应分别适用。未申报行为并不依赖于是否批准延续而独立存在，但是否批准延续有助于判断有无环境危害后果，因此是否符合许可证延续条件可以作为对未申报行为的一个量罚情节进行调查。执法人员可以向当事人调查生产经营情况是否有变化、许可证是否有效等，还可以向区生态环境部门调查是否符合延续条件等进行综合判断。如果确实存在不符合《排污许可管理条例》第十一条的情形，就不能认定为无危害后果做不予处罚处理。
关于及时改正的调查和认定
关于及时改正，《行政处罚法》并没有规定具体时间，应结合具体情况规范执行方式。提标改造具体时限应该以能够完成改造的合理工期确定，可以由企业根据实际工作量提出经生态环境部门认可，改造完成后应及时提交申请办理延续手续。
延期办理程序应进一步规范
《排污许可管理条例》第十四条规定“排污许可证有效期届满，排污单位需要继续排放污染物的，应当于排污许可证有效期届满60日前向审批部门提出申请。审批部门应当自受理申请之日起20日内完成审查；对符合条件的予以延续，对不符合条件的不予延续并书面说明理由。”首先，提出延续申请是当事人的权利，不应因各种原因丧失和被剥夺。其次，根据《行政许可法》第三十八条第二款规定“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续”，发证机关如果审查认为不具备延续条件的，应作出不予延续决定，同时必须向申请人书面说明理由。如果认为经过整改达到《许可证质量核查技术规范》要求可以发证，应明确改正内容和时限，也可以下达责令改正通知书的方式指导督促排污单位完成整改。如果逾期没有完成整改，可以依据《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（一）项 “行政许可有效期届满未延续的”规定，注销许可证。
优化营商环境，做好延续办证服务
排污许可证“一证式”管理是近几年生态环境领域重要改革举措之一。从优化营商环境的角度，生态环境部门充分利用延续办证契机，提前告知行政相对人按时提交或发现逾期督促及时提交，有利于及早启动审查工作；通过许可证延续合法性及内容规范性审查，有利于完善许可证质量，强化依证监管，进一步落实排污者自证守法主体责任。下一步，将进一步研究规范此类问题的处理，将其作为一项普遍性原则，纳入《北京市生态环境领域不予行政处罚事项清单》管理。
作者单位：北京市生态环境保护综合执法总队
