如何创新协同管理制度、破解区域治理困境？快来看看长三角如何破题！
长三角区域在国家现代化建设和高质量发展大局中具有举足轻重的战略地位。2019年，上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县被列入长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称示范区），示范区在推进生态环境协同治理方面走在全国前列，在生态环境制度创新领域主要开展了三方面工作，并取得显著成效。
示范区生态环境制度创新的主要成效
作为区域一体化发展中的核心内容，生态绿色一体化是以生态绿色为底色，以一体化发展为目标，在区域政府、市场和社会层面融合发展并建立一体化体制机制的过程。长三角生态绿色一体化通过对制度机制一体化、区域利益一体化、主体结构一体化的实践探索，有效解决跨区域生态环境污染治理难题，这种实践探索也为长三角区域一体化的顺利推进提供了重要支撑。
2020年7月，上海市、江苏省、浙江省人民政府联合制定《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》，从区域项目协同走向区域一体化制度创新。
3年来，示范区紧扣一体化和高质量，坚持制度创新和项目建设双轮驱动，累计推出制度创新成果112项，其中38项已面向全国复制推广，持续推进108个重点项目建设，为示范区建设持续赋能。
例如，推动“三统一”管理制度创新印发《长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境管理“三统一”制度建设行动方案》，持续推进示范区以生态环境标准、监测、执法“三统一”为核心的制度创新。印发《示范区固定源监管体系建设方案》《示范区生态监测实施方案》等，开展示范区生态环境监测基础数据汇集以及共享平台建设，联合开展地表水环境手工监测和应急监测演习，推进先行启动区生态环境监测设施共建共享。健全环保政策协同推进机制，联合印发《示范区碳达峰碳中和工作指导意见》《示范区碳达峰实施方案》《水乡客厅近零碳专项规划》，推动示范区重点领域和重点区域“双碳”举措落实。巩固跨界水体共保联治机制，制定《示范区重点跨界水体联保专项方案》，共同建立跨界水体联保制度框架；建立示范区47个重要水体联合河湖长制，建立联合巡河、联合治理、联合养护、联合执法、联合监测等五大机制，构建联合河长制信息化平台。
示范区生态环境制度创新面临的挑战
示范区在生态环境协同治理方面建立了多方协同治理工作机制，成效初显。但在提升生态治理的协同度方面还存在一定阻力，面临机制体制、实施领域、政策体系等方面的困境。
一是固有纵向行政管理体系尚未打破。由于固有的纵向行政管理体系及考核机制，在互通生态环境信息、资源等方面还不尽如人意。原因是示范区三地各部门之间多数没有管理监督指导权力，更多是以平行关系存在，在跨省部门的资源协同整合过程中各自为政，示范区生态环境专项规划迟迟没有出台，缺乏三地信息共享、资源联动、实现协同治理考核的顶层设计。
二是生态环境制度创新领域仍需拓展。目前示范区在生态保护制度方面主要集中在流域一体化治理水平，在一些关键生态共同保护问题、重点跨界区域方面还需拓展。围绕生态环境标准、环境监测体系、环境监管执法等方面创新建立了“三统一”制度，但在大气、土壤、生态系统保护、环境基础设施建设等领域还需加大机制创新力度。条块分割特征明显，环境标准在很多方面还未彻底统一。环境标准的不统一造成标准严格地区的企业向周边标准宽松地区转移，削弱了区域环境治理的整体效果。
三是生态环境制度落地实施有待加强。“三统一”制度中一些具体规则和制度的落实环节仍存在执法标准不一、跨区域监管体制难以对接、推广实施难度大等问题。目前，长三角区域生态环境治理缺乏与区域能源结构、产业布局、交通和水利基础设施等重大发展战略对接、统筹的制度安排和机制保障。多元双向生态补偿等制度体系尚不完善，跨省市地区之间缺少横向补偿的财税体制保障，省际之间的生态补偿制度推进缓慢。现有的长三角生态补偿实践，主要依靠政府的行政手段运作，缺乏生态补偿的立法和专门综合执法。此外，长三角一体化下统一开放的生态环境市场体系尚未形成，综合运用市场手段开展经济发达地区工业品与欠发达地区生态产品的交易还不充分。
示范区生态环境协同治理的制度创新路径
针对示范区生态环境协同治理的现有困境，笔者建议如下：
一要完善行政合作框架，创新区域利益的协调机制。示范区要打破跨省区域壁垒及行政困境，在现有的行政合作框架基础上创新协调机制，真正从“一盘棋”角度出发，平衡地区利益、提升资源利用效率。一是优化现有制度统筹机构。充分发挥示范区理事会的重要决策平台作用和执委会在利益协调过程中的牵头作用，制定示范区生态环境协同保护、治理的相关政策。二是畅通多向沟通协调渠道。横向上，各行政管理部门要主动跨前一步，打破行政边界束缚，加强与跨省毗邻地区相关部门的沟通协调。纵向上，各行政管理部门要加强上下层级之间的对接，特别是与生态绿色发展密切相关的规划与自然资源、能源、交通、水务、农林等相关管理部门，要建立完善推进示范区生态绿色一体化发展推进机制。三是深化已有协作治理机制。如进一步完善数据共享和管理平台、建立对各项联保工作的跟踪机制等，确保生态环境协同治理的各项工作落实到位。
二要优化整合考核内容，建立全面统一的标准体系。一是整合环境治理考核制度。由示范区执委会牵头梳理示范区三地各部门条线的考核内容，系统整合、简化统一，减轻考核压力，提升考核质效。二是优化环境治理考核内容。配套制定有利于促进区域生态绿色更高质量发展、更深入融合、更长效管理的软实力建设考核机制。例如，在区域发展导向上，建立能够科学、客观、综合反映区域环境质量、生态系统服务功能的核算框架，形成体现示范区绿色发展水平的长期跟踪评价体系，明确生态环境质量改善考核奖惩机制，建立生态环境保护“一票否决”机制，在行政管理考核中设置相应的加分项。三是加快落实“三统一”制度。逐步推进两省一市生态环境治理政策法规及标准规范的融合统一，确保示范区三地执行最严格的污染物排放标准。
三要扩大创新溢出效应，打造系统完备的配套制度。一是扩大示范区制度创新溢出效应。推进出台落实长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境专项规划，加大对示范区建设的政策扶持力度，鼓励先行先试，率先突破，为长三角污染防治一体化高质量发展顺利实施提供制度示范和创新引领。二是推进建立市场化、多元化生态保护补偿机制。推动建立绿色产业扶持，重大生态工程帮扶，资金、技术、人才引进等多元补偿机制。建立长三角生态环境基金，拓宽生态补偿渠道，推动生态补偿长效化，提升生态环境协同治理可持续化水平。三是建立统一开放的生态环境市场体系。两省一市三级八方共同研究建立示范区水权交易、生态产品市场交易、绿色发展的税费价格等机制，有效发挥市场力量。充分总结、吸收两省一市生态环境建设投融资创新机制和绿色金融改革发展的成功经验，加强跨区域生态环境基础设施投融资合作。
作者单位：生态环境部南京环境科学研究所
