吴强：国家战略法律化的重要典范——黄河保护法
2021年，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《纲要》），进一步明晰了这一重大国家战略的目标思路和重点举措。2022年10月30日，《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称黄河保护法）经全国人大常委会表决通过，自2023年4月1日起施行。黄河保护法既以法律的形式确认了这一重大国家战略，又通过全面、系统、严密的法律制度为重大国家战略的贯彻实施提供了坚实的制度依据和法治保障，是国家战略法律化的重要典范。具体而言，黄河保护法实现了对国家战略意图要求、目标任务、组织实施的法律化。
一、黄河保护法实现了国家战略意图要求的法律化
推动黄河流域生态保护和高质量发展，让黄河成为造福人民的幸福河，具有重大现实意义和深远历史意义。黄河保护法以法条的形式，对这一国家战略的意图与要求进行了阐述和规定。
一是立法目的与国家战略意图相统一。习近平总书记指出，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。《纲要》进一步明确，保护好黄河流域生态环境，促进沿黄地区经济高质量发展是保障黄河安澜、建设美丽中国、促进民生改善、增强文化自信等的现实需要、战略需要、时代需要。与之相对应，黄河保护法开宗明义地提出立法目的是“为了加强黄河流域生态环境保护，保障黄河安澜，推进水资源节约集约利用，推动高质量发展，保护传承弘扬黄河文化，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展”。
二是立法原则与国家战略要求相一致。水资源短缺、生态脆弱、洪水威胁、高质量发展不平衡不充分、民生发展不足是当前黄河流域面临的突出难题。“重在保护、要在治理”，既是破解难题的关键一招，更是治理黄河的战略要求。与之相对应，黄河保护法在立法原则中明确，落实重在保护、要在治理的要求，加强污染防治，贯彻生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进的原则。
二、黄河保护法实现了国家战略目标任务的法律化
加强生态环境保护，保障黄河长治久安，推进水资源节约集约利用，推动黄河流域高质量发展和保护、传承、弘扬黄河文化是习近平总书记在“9·18”重要讲话中确定的黄河流域生态保护和高质量发展战略五大目标任务。黄河保护法锚定既定目标任务，进一步予以法律化和制度化。
1.在加强生态环境保护方面
黄河流域生态类型丰富，拥有多个重要生态功能区域，发挥着生态屏障关键作用。《纲要》明确要构建黄河流域生态保护“一带五区多点”空间布局。围绕加强生态环境保护，黄河保护法重点从以下四方面进行制度设计。
一是明确生态保护与修复基本要求。黄河生态系统是一个有机整体，开展生态保护与修复，要遵循自然生态原理，运用系统工程方法。第二十九条规定，国家加强黄河流域生态保护与修复，坚持山水林田湖草沙一体化保护与修复，实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理。
二是明确实施生态环境分区管控。第二十六条规定，按照生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的要求，制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单。
三是建立上中下游差异性制度措施。黄河流经我国9个省（自治区），上中下游生态系统类型与特点具有明显差别。《纲要》提出在上中下游分别实施水源涵养能力建设、水土保持、湿地保护和生态治理等具有差异性的举措。对此，黄河保护法设立“生态环境保护与修复”专章，针对黄河河源区、黄土高原、河口及三角洲等不同区域生态保护修复要求，规定了生态修复规划、水源涵养区保护、水土流失防治、淤地坝建设管理、整沟治理、入海河口治理、自然保护地体系建设、生物多样性保护、重点水域禁渔期等具体制度措施。
四是健全流域污染防治制度。黄河污染表象在水里、问题在流域、根子在岸上。《纲要》重点就农业面源污染、工业污染、城乡生活污染、历史遗留矿区污染等提出了治理举措。对此，黄河保护法设立“污染防治”专章，具体规定了水环境质量标准，水污染物排放标准，流域重点污染物排放总量控制，排污口监督管理，地下水污染重点排污单位名录和防治重点区划定，农药、化肥等农业投入品使用总量控制等制度措施。在第二十七条、四十四条还具体规定了小水电整治、农田综合整治、矿山生态修复等措施要求。
2.在保障黄河长治久安方面
“黄河宁，天下平。”洪水风险依然是黄河流域的最大威胁。《纲要》以构筑沿黄人民生命财产安全的稳固防线为目标，重点就调控水沙关系、提升防洪能力、灾害应对体系和能力建设作出了部署安排。围绕保障黄河长治久安，黄河保护法设立“水沙调控与防洪安全”专章，重点从以下四方面进行制度设计。
一是明确建设防洪工程和非工程体系，完善水沙调控和防洪防凌调度机制。
二是完善水沙调控机制。针对“水少沙多、水沙关系不协调”这一黄河复杂难治的症结，提出完善以骨干水库等重大水工程为主的水沙调控体系，采取联合调水调沙、泥沙综合处理利用等措施，提高拦沙输沙能力，实行黄河流域水沙统一调度制度。
三是强化防洪减灾能力建设。重点对黄河防御洪水方案编制与实施，年度防凌调度方案制定与实施，防汛抗旱指挥机构职责，黄河滩区管理及土地利用，流域内河道、湖泊、骨干水库库区管理和保护，悬河和游荡性河道整治等进行了规定。
四是明确灾害应对体系和能力建设。重点对构建防洪减灾体系、黄河流域自然灾害的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建体系建设以及突发生态环境事件应急联动工作机制、健全城市防灾减灾体系等进行了规定。
3.在推进水资源节约集约利用方面
黄河流域水资源十分短缺，用水方式仍粗放低效，水资源开发利用率高达80%，远超40%的生态警戒线。《纲要》就强化水资源刚性约束，推动全流域水资源科学配置，加强农业、工业、生活节水等提出了系列举措。围绕推进水资源节约集约利用，黄河保护法重点从以下五方面进行制度设计。
一是实行水资源刚性约束制度。第八条提出在黄河流域实行水资源刚性约束制度，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，构建与水资源承载能力相适应的现代产业体系。
二是实施深度节水控水。明确在黄河流域开展节水型社会建设，对发展高效节水农业、工业企业节水，推广应用先进节水方式等进行了详细规定。明确实施高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录制度，将非常规水源纳入水资源统一配置，建立促进节约用水的水价体系，实行水效标识管理等。
三是强调合理分水。确立了黄河流域“三生”用水顺序，即优先满足城乡居民生活用水，保障基本生态用水，统筹生产用水。对制定和调整黄河以及跨省支流水量分配方案的考虑因素、主体和程序等进行了规定。
四是强调统一调水。规定国家对黄河流域水资源实行统一调度，同时明确了动态调整的原则要求。
五是强调管住用水。第四十八条、四十九条对制定黄河流域地下水取水总量控制指标，限制地表水和地下水取用水总量，制定农业、工业、生活及河道外生态等用水量控制指标等进行了规定。第五十条、五十一条规定了黄河流域取水许可审批权限、水资源评价和承载能力调查评估、取水许可限批的具体举措。第五十二条、五十三条明确实行强制性用水定额管理制度。
4.在推动黄河流域高质量发展方面
黄河流域是我国人口活动和经济发展的重要地带，也是巩固拓展脱贫攻坚成果的重点区域，但流域发展质量有待提高。《纲要》将黄河流域定位为高质量发展的重要实验区，着力促进全流域高质量发展、改善人民群众生活。围绕推动黄河流域高质量发展，黄河保护法专门设置“促进高质量发展”一章，重点从以下两个方面进行了规定。
一是明确了流域高质量发展的指导思想。贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念是新时代我国发展壮大的必由之路。对黄河流域而言，推动高质量发展必须以新发展理念为引领，处理好与生态保护的关系，将生态保护“优先”转化为高质量发展“优势”的途径、措施、办法。对此，第八十二条规定“促进黄河流域高质量发展应当坚持新发展理念，加快发展方式绿色转型，以生态保护为前提优化调整区域经济和生产力布局”。
二是提出了高质量发展的措施要求。《纲要》从建设特色优势现代产业体系、战略性新兴产业和先进制造业发展、构建区域城乡发展新格局、加强基础设施互联互通等方面对流域高质量发展方向进行了擘画。对此，黄河保护法在产业体系建设与产业发展方面，规定了严格限制在黄河流域布局高耗水、高污染或者高耗能项目，依法实施强制性清洁生产审核等。对政府推动制造业高质量发展和资源型产业转型、发展区域优势农业产业等提出具体要求。明确支持社会资金设立黄河流域科技成果转化基金，提升科技创新支撑能力。在构建区域城乡发展格局方面，规定了统筹城乡基础设施建设和产业发展，改善城乡人居环境；严格控制黄河流域上中游地区新建各类开发区，推进节水型城市、海绵城市建设；加快推进农房和村庄建设现代化，建设生态宜居美丽乡村等。在加强基础设施互联互通方面，明确鼓励黄河流域开展新型基础设施建设，完善交通运输、水利、能源、防灾减灾等基础设施网络。
5.在保护、传承、弘扬黄河文化方面
黄河文化根基深厚，是中华文化文明的源头，是中华民族的根和魂。但受地理条件等多方面因素制约，沿黄各省区在黄河文化遗产系统保护和精神内涵深入挖掘方面仍有不足。《纲要》将黄河流域定位为中华文化保护传承弘扬的重要承载区，在保护黄河文化遗产、传承黄河文化基因、讲好黄河故事、打造黄河文化旅游带等方面提出了具体要求。围绕保护、传承、弘扬黄河文化，黄河保护法设专章进行了规定。
一是发挥规范引领作用。第九十一条规定编制实施黄河文化保护传承弘扬规划，推动黄河文化体系建设。
二是强化文化遗产资源保护。规定了黄河文化资源调查和认定，明确按照分级保护、分类实施的原则加强历史文化名城名镇名村等物质文化遗产保护，完善非物质文化遗产代表性目录体系，建设革命传统教育、爱国主义教育基地等要求措施。
三是深挖黄河文化价值。规定组织开展黄河文化和治河历史研究，推动黄河文化创造性转化和创新性发展。
四是加强公共文化产品和服务供给。提出了建设黄河国家文化公园，将黄河文化融入城乡建设和水利工程等基础设施建设，建设黄河文化旅游带，开展黄河题材文艺作品创作，加强文化宣传等具体措施。
三、黄河保护法实现了国家战略组织实施的法律化
国家战略的落地落实有赖于有序有效地组织实施。习近平总书记在“9·18”讲话中强调要加强对黄河流域生态保护和高质量发展的领导，抓紧开展顶层设计，加强重大问题研究，着力创新体制机制。黄河保护法以建构国家战略实施综合保障体系为目标，有针对性地进行了制度设计。
1.坚持党的领导
我国国家制度和国家治理体系的最大优势就是中国共产党的领导。坚持加强党的全面领导和党中央集中统一领导，是重大战略在新时代取得重大成效的根本政治保证。《纲要》提出把党的领导始终贯穿于黄河流域生态保护和高质量发展各领域各方面各环节。对此，第三条明确提出，黄河流域生态保护和高质量发展要坚持中国共产党的领导。
2.创新体制机制
创新体制机制的重点是坚持中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制，完善流域管理体系。黄河保护法围绕体制机制创新，一是建立统筹协调机制。规定国家建立黄河流域统筹协调机制，全面指导、统筹协调黄河流域生态保护和高质量发展工作。二是明确职责分工。规定了国务院有关部门、黄河流域管理机构、黄河流域生态环境监督管理机构、县级以上地方人民政府及其有关部门的职责。三是突出河湖长制作用。明确建立省际河湖长联席会议制度，各级河湖长负责河道、湖泊管理和保护相关工作。
3.发挥规划作用
规划是推动国家战略顺利实施的重要支撑和抓手。作为重大国家战略，黄河流域生态保护和高质量发展中的各项工作都必须坚持科学规划，有序推进。黄河保护法围绕发挥规划引领指导约束作用，一是构建规划管控体系，第二十二条规定国家建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的黄河流域规划体系。二是明确编制黄河流域生态保护和高质量发展规划。三是明确编制黄河流域国土空间规划、流域综合规划、水资源规划、生态环境保护等规划的一般要求。四是明确依据国土空间规划，对黄河流域国土空间实行分区、分类用途管制。五是强调规划的约束效力，如第二十七条规定，黄河流域水电开发，应当进行科学论证，符合国家发展规划、流域综合规划和生态保护要求等。
4.加强问题研究
黄河流域生态保护和高质量发展是复杂的系统工程。面对实施过程中可能出现的矛盾问题和风险挑战，必须加强研究支撑。黄河保护法围绕加强重大问题研究，一是明确建立专家咨询委员会。规定设立黄河流域生态保护和高质量发展专家咨询委员会，对重大政策、规划、项目、科技问题等提供专业咨询。二是要求组织开展黄河流域建设项目、重要基础设施和产业布局相关规划等对黄河流域生态系统影响的第三方评估、分析、论证等工作。三是明确鼓励支持重大科技问题研究，推动关键性技术研究，推广应用先进适用技术。
5.强化基础保障
国家战略的有效实施离不开坚实的基础保障。黄河保护法围绕加强基础保障，一是明确组织开展自然资源状况调查，建立资源基础数据库。二是明确健全监测网络体系，建立健全黄河流域信息共享系统，建立智慧黄河信息共享平台。三是设专章对保障与监督进行了规定，明确了包括财政、税收、金融、价格、生态保护补偿等在内的支持政策。四是设立了黄河流域最严格的法律责任制度，通过在现有法律基础上补充细化有关规定、提高罚款额度、增加处罚方式等手段，提升了法律制度的权威性和震慑力。
四、结语
黄河保护法是长江保护法后出台的又一部重大流域立法，是新阶段落实习近平生态文明思想和习近平法治思想的重大立法实践。黄河保护法即将施行，我们要全面贯彻实施黄河保护法，更好地为黄河流域生态保护和高质量发展这一重大国家战略保驾护航。
