脱离功能属性何谈城镇供水水质目标？
前言：近年来，居民龙头水直饮一直是供水行业的热门话题。国内有的城市已宣布率先实现局部区域居民龙头自来水可直饮。对于是否直饮生水，一些专家认为这取决于个人习惯；在新冠疫情背景下，疾控专家也开始对比喝开水和喝生水的利弊。而对于城镇公共供水的水质目标及其相应的质量控制体系，是否要追求全面实现自来水直饮，是否要直接引入食品行业的危控体系标准认证，也是供水行业值得思考的战略问题。
一、城镇公共供水的功能属性和特点
意大利庞贝古城的公共取水池遗迹（郑小明 摄）
城镇公共供水的多功能属性是与生具有的，考古挖掘发现，早在两千年前的意大利庞贝，人们就通过水渠和管道，把远处高地的水自流引入城市，在城市道路边建有公共取水池，附近的市民在池中取水饮用，还通过敷设铅管进入住宅。水池还能提供灭火水源；水池溢出的水还能清洗道路；城市的绿化也是用这些水浇洒。后来又发展成景观喷泉和取水共用。
无独有偶，上世纪末才消失的上海市公共给水站（，与庞贝的取水池在外形和功能上有惊人的相似之处，给水站的首要功能是为市民提供生活饮用水，但它还同时具有社区的消防取水功能。
可见，城镇供水的出现，其功能属性不仅是为了饮用，洗涤、消防、浇洒、景观、商业和工业生产都需要用水，两千年来莫不如此。
城镇供水的特点体现在：
01、供应量大
城镇供水的首要特点是量大，一个千万级人口的城市，日供水量规模是百万吨级的。
02、多用途
总水量中50%~70%是非生活用水；而生活用水中，去除洗涤厕卫浇花洗车等，实际涉及饮用和洗浴的约占20%，即占总水量不到10%。
03、强制缔约义务
通过《民法典》等法律法规的强制约束，保障民众享有用水的权利，也保障供水企业维持公益性运行的成本收入。
04、可承受性
鉴于量大、多用途和公益性，城镇公共供水秉持的的是低价位，保障最低收入群体的基本权利，满足城镇居民的普遍接受能力和供水设施的持续运营能力为基础。
05、卫生安全
城镇供水的工艺是去除和减少水中对人体的有毒有害物质，包括最低限度消毒，满足所有功能属性的需要。
二、改革开放以来生活饮用水的发展历程
改革开放以来的探索，城市供水系统得到升级改造，极大提升了供水安全保障能力，城镇供水全系统水质提升成果显著，城乡一体化供水也极大改善了农村居民的生活饮用水条件。
随着社会经济的发展，城镇供水量的基本满足，到上世纪九十年代初，人们对生活饮用水质提出了更高需求。活性炭、膜过滤等家用净水器逐步推广应用，处理后的水嗅味和色度明显改善，少量的出水也满足了家庭直接饮用的需要，初尝后也更激起人们对直饮水的向往，九十年代商业化的瓶装水和桶装水等包装饮用水开始蓬勃发展。
此时城镇供水行业也在探索，在水厂进行深度处理改造，在原有常规工艺基础上加入臭氧-活性炭、膜过滤等深度处理工艺，对老旧供水设施进行更新改造，全面提升城镇供水水质。
有的城市开始局部尝试分质供水。一种方案是大分质供水，适用于工业企业集中的区域，生活饮用水和工业用水分开，把有限的优质原水资源留给生活饮用水系统。另行建设工业用水厂，独立管网供给工业区满足工业用水的需求，也可以满足冲洗道路、市容绿化等市政用水需求；另一种方案是小分质供水，在住宅小区内部另设立一套净水处理系统，在小区内将自来水经深度净化处理后通过循环管道输送到每户，而用户家里则有两套供水管，分别计量计费。
生活饮用水用水量大，提供生活饮用水的公共供水系统是越集中越经济，所以很多城市都废除分散的乡镇小水厂，改由城市集中式供水，是城乡一体化供水的重要举措；而直饮水系统由于用水量小，越分散越符合经济学原理，所以市场上家用净水器得到推广应用，但家用净水器价格高昂，组件更换频繁成本高，面临维护不及时细菌超标等风险。
三、城镇公共供水水质的既有目标与部分地区的尝试
人类最初的取用水是没有净化工艺的，至今国际上仍有城镇因原水水质优异而不经净化，只做抑制微生物生长的消毒后直接供水。人类对水质的认识是一个逐步进化的过程，随着科学技术的发展，环境的变迁和水源的污染，城镇供水从最初的去除水中悬浮颗粒物获得洁净水，到对水中重金属污染的发现，再到对水中有机化合物的了解，直至对水中微生物的认识，城镇供水的水质目标始终是围绕着降低和去除水中对人体有毒有害的物质，提供优质的保障人类健康的生活饮用水和满足城镇发展的需要。现行国标《生活饮用水卫生标准》GB5749充分体现了城镇供水的水质目标，且高于WHO的水质标准，与美国和欧盟水质标准基本相当，这一目标满足了人们对生活饮用的水质要求、又兼顾了水量和可实现性。
毫无异议，不断提升生活饮用水水质，让人们获得更好更有益健康的优质生活饮用水是行业的共识，所有的供水企业都以入户水质满足国标《生活饮用水卫生标准》GB5749为执行目标，努力生产优质的生活饮用水。
在具体实践中，有的供水企业不断自我加压，除了满足已优于国标的地方水质标准外，还进一步直接引入食品行业的HACCP（Hazard Analysis Critical Control Point，危害分析的关键控制点）食品生产危害控制体系，并向用户发出了城镇生活饮用水可直接饮用的目标导向。
由于是直接引用了食品生产危控的HACCP安全管理体系，且面对社会提出自来水可以直接饮用，那么，城镇生活饮用水是否已经完全达到食品的卫生和生产标准？优质的生活饮用水是否能成为直接饮用的食品？
四、确保生活饮用水水质的思考
将生活饮用水目标定义为可直接饮用的水，在导向上已经将生活饮用水与食品等同了，国家《食品安全法》定义食品是：“可供人类食用或者饮用的物质”，其狭义是指食品的本身是安全卫生对健康无害的，其广义则包括食品的原料、加工设施、储存运输和销售等环节均是安全卫生对健康无害的。国家对食品安全划了两条红线：一是食品本身的内源品质是安全的；二是加工储存等外源环境也是安全的。国家对包装饮用水、饮料等可直接饮用的食品都按食品安全法进行严格监管。
由于生活饮用水的多用途属性和量大的特点，其原水取用、生产设备、生产环境和储存输配设备都无法按食品生产的卫生要求来实现，原料水是直接取自江河湖泊等地表水或地下水；净水和储水构筑物大都是混凝土表层，大部分还是露天的；主要输配水管道内衬也是水泥砂浆，水中摇蚊虫卵的防范和去除还缺乏有效手段；即便二次供水都用了食品级的不锈钢材料，这些与食品生产的全过程卫生要求相去甚远，即供水企业能够制造符合甚至超过食品内源卫生指标的优质生活饮用水，但无法低成本实现食品生产全过程的外源卫生环境要求。能否成为可直接饮用的食品必须依法界定，我们不能仅凭内源水质优异就宣称满足食品要求可以直接饮用了。目前生活饮用水的监管监督部门主要是政府的供水管理部门和卫生监督部门，若把直饮水作为水质目标，就应符合食品安全法，依法按食品药品的质控要求进行监管监督，将极大增加供水企业的管理成本。
如果为了使生活饮用水能成为直饮水，那将对生活饮用水生产的外源环境进行合规性改造，高达几百万m3水量的生产设施改造和覆盖全城的地下管线改造以及二次供水设施的改造资金是极其巨大的数字，而且改造资金的有效率仅10%，90%非饮用的水是无效益投入，这些投入将大幅度推高供水成本，进而对供水企业造成供水成本回收的困境。若因此提高水价，则会令约50~70%的非生活饮用水用户难以接受，公平性存疑；而让政府出资，其投资同样存在效益和可行性、可操作性问题。
为了人民健康可以进一步提升水质和供水安全，即使城镇供水的水质做得更好，但其性质还是生活饮用水，无法完全等同食品，更不应把直饮水的概念作为城镇供水企业的发展方向。
五、优质的生活饮用水需要安全管理
国外自来水可以直饮，除了生活习惯外，还有较完善的水质安全管理体系作为保障。而这个安全体系是由政府、相关权属单位、物业产权人、管理部门等多个水质保障相关方共同构建，以供水部门一己之力是无法实现的。
东京的供水系统在水源保护、管网维护、资源高效利用、水质控制与管理等各方面均处于全球领先地位，从具体的技术层面上具有参考借鉴价值；澳大利亚（悉尼和墨尔本）通过供排水一体化方式协同极力保护原水水质，水厂工艺简洁的同时实行全球最严的水质标准，发展历程和变革的战略思路值得深层次的思考和研究；加拿大安大略省具有责任明确、严谨明晰并随着社会发展不断优化的管理体制，尤其是在2000 年的沃克顿饮用水污染事件后，整个政府、社会和行业如何应对饮用水安全问题，值得引起思考；美国的饮用水安全法案作为供水领域的标杆和旗帜，时至今日仍值得以其为参考，量体裁衣，制定符合本国实际情况的饮用水法规；
目前的城镇供水执行国家《生活饮用水卫生标准》已经能够满足需要，很多企业导入的《质量管理体系 要求》GB/19001（ISO9001）能够覆盖生活饮用水生产质控的全过程；世界卫生组织WHO和国际水协IWA共同编制的《水安全计划手册-供水企业分步实施的风险管理》提出了适合自来水系统的“水安全计划”，能够满足供水系统的危害风险控制要求，WHO等不是简单的引入食品工业的HACCP体系本身，而是在2004年饮用水水质准则（第3版）中引入了HACCP的思考方法，提出了一种从水源到龙头对全阶段进行危害评价和危害管理的“水安全计划”（Water Safety Plan; WSP）;日本政府就是依据WHO的水安全计划制定了本国的《水安全计划制定指南》。
写在最后
充分认识城镇公共供水的属性和特点，明确城镇公共供水在城镇发展和运行过程中无可替代和改变的作用，在提出城镇公共供水水质新的提升目标和饮用导向时，应兼顾城镇公共供水的功能属性和特点，考虑到必要性、经济性、可行性及可承受性，无法也更没必要将直饮水作为城镇公共供水的水质目标。
获得优质的饮用水既是人民群众的热切期望，也是供水企业义不容辞的责任。为了生产优质的生活饮用水，供水企业可以寻找更好的水源；可以通过导入深度处理工艺，生产优于《生活饮用水卫生标准》的优质生活饮用水；可以导入通行的《质量管理体系 要求》GB/19001，对生活饮用水生产进行全面质量管理；可以按WHO和IWA共同编制的《水安全计划手册-供水企业分步实施的风险管理》，对从源头到龙头的饮用水安全进行全过程风险管控；可以借鉴香港的《一般建筑物食水安全计划》，对楼宇和住宅区的二次供水设施管理进行优质供水评估认证，解决最后一公里水质安全问题。此外，达到优质的生活饮用水不仅需要管理办法约束，还需要技术研究、工程措施和精细化管理。
为了避免优质饮用水用于冲厕等优水低用现象，亟需开展城镇节水空间重构研究，缺水地区应推广再生水回用等非常规水开发利用，在城区或居住区进行污水处理回用、雨水收集利用等工程示范，真正做到优水优用、低水低用、循环利用。
