赵钟楠：省级水网规划与建设的思路要求和对策建议
国家水网是以自然河湖为基础、引调排水工程为通道、调蓄工程为结点、智慧调控为手段，集水资源优化配置、流域防洪减灾、水生态系统保护等功能于一体的综合体系，包括国家骨干网、省级水网、市级水网、县级水网等四个层级。省级水网是国家水网的重要组成部分，是国家骨干网的延伸，对市、县级水网具有重要调控作用，主要通过省内骨干河湖水系、输排水通道和调配枢纽，统筹解决省域水安全保障问题。
近年来，我国部分省份已就省级水网构建开展了一些探索和实践，如2011年，山西省提出以已建水利骨干工程为基础，以建设六河连通工程为重点，构建“两纵十横、六河连通”水网布局，形成纵贯南北、横跨东西的水资源配置体系；2016年，云南省提出以滇中引水工程为骨干，以水电站水资源综合利用工程为依托，以大型水库、骨干中型水库和骨干水系连通工程为支撑，以扶贫灌溉工程为基础，构建以“一轴一带五片”为布局的供水安全保障网；2019年，海南省提出以保障生态安全、防洪安全、供水安全为出发点，突出解决工程性缺水和功能性缺水问题，着力打造集工程网、信息网、管理网于一体的海岛型现代综合立体水网体系。
相关省份的水网建设探索和实践，为全面推进省级水网建设奠定了重要基础，积累了丰富经验。2022年5月，水利部印发《关于加快推进省级水网建设的指导意见》，明确了推进省级水网建设的总体要求和主要任务，为新阶段省级水网建设按下了“加速键”。
一、省级水网建设的必要性和急迫性
1.建设省级水网是完善国家水网层级架构的内在要求
在国家水网层级架构中，国家骨干网主要解决国家水资源宏观调配和流域防洪减灾问题，市县水网是直接面向用户的水网基础单元，省级水网是承上启下的关键环节。当前，我国水利基础设施互联互济和网络化水平不高，水库对径流的调控能力平均为33%，部分城市供水水源单一，缺乏应急备用水源，农村地区规模化供水管网覆盖程度低，40%的灌溉面积水源保障程度不高，部分农村河湖淤积阻塞萎缩严重。
推进省级水网建设，一方面延伸拓展国家骨干网，实现国家重大水资源配置工程与省域重要水资源配置工程互联互通，推进水源工程间、不同水资源配置工程间水系连通建设，对于进一步织密国家水网，提升国家水网水流调控能力具有重要作用；另一方面统筹谋划省级水网“纲、目、结”，强化省级水网与市、县级水网的合理衔接和互联互通，对于进一步优化市、县级水网建设布局，打通水网建设“最后一公里”，形成省级水网“一张图”具有重要作用。
2.建设省级水网是落实国家重大区域发展战略的现实需要
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央确立京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，西部大开发、东北等老工业基地振兴、中部地区崛起和东部地区优化发展等区域协调发展战略，引领我国区域发展发生历史性变化、取得历史性成就。但也要看到，我国经济社会发展布局与水资源条件不匹配，全国53%的国土面积处于水资源超载或临界超载区，特别是北方地区，以占全国19%的水资源量，支撑64%的国土面积、60%的耕地、46%的人口和45%的经济总量。全国70%以上的重点城市群、90%以上的能源基地、60%以上的粮食主产区均分布在水资源超载或临界超载地区。
进入新时代，深化区域发展迎来前所未有的重要机遇，也面临着更加复杂多变的风险挑战。结合国家重大区域发展战略布局，加快推进各区域省级水网建设，进一步连通衔接国家骨干网，全面提升区域水安全保障能力，促进人口经济与资源环境相均衡、经济社会发展与安全风险防控水平相适应，对于落实国家重大区域发展战略具有重要支撑保障作用。
3.建设省级水网是推动省域经济社会高质量发展的基础支撑
习近平总书记在党的二十大报告中强调，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。这就要求我们必须把发展质量问题摆在更为突出的位置，着力提升发展质量和效益。水利是经济社会发展的基础性行业，与生活、生产、生态密切相关。水安全问题能不能解决好，直接关系到人民群众的幸福感、获得感、安全感。
当前，我国各省区水利发展不平衡不充分问题依然突出，发展质量和效益还不高，既包括区域、城乡、建设与管理、开发利用与节约保护等发展不平衡的问题，也包括水利基础设施网络覆盖范围、水旱灾害防御能力、水资源优化配置、水生态环境保护治理、水治理体系和治理能力现代化等发展不充分的问题，亟需以省级水网建设为引领，加强水利基础设施建设，拓展投资空间、拉动有效投资需求，全面提升水旱灾害防御能力、水资源集约节约利用能力、水资源优化配置能力、河湖生态保护治理能力，实现从“有没有”到“好不好”的发展，支撑省域经济社会高质量发展和我国社会主义现代化建设，满足人民日益增长的美好生活需要。
二、省级水网规划建设总体思路
省级水网建设是一个长期的复杂系统工程，要立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，统筹发展和安全，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，锚定“系统完备、安全可靠，集约高效、绿色智能，循环通畅、调控有序”目标，以国家骨干网为依托，以省域自然河湖水系为基础、引调排水工程为通道、调蓄工程为结点、智慧化调控为手段、体制机制法治管理为支撑，以联网、补网、强链为重点，更加注重互联互通和衔接融合、统筹兼顾和因地制宜、整体谋划和分步实施、改革创新和总结推广，科学谋划省级水网建设布局，加快推进省级水网建设，推动新阶段水利高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家提供有力的水安全保障。
1.更加注重互联互通和衔接融合
省级水网是国家水网层级架构中承上启下的关键环节，省级水网规划与建设要更加注重与国家骨干网、相邻省份水网、省内各层级水网的互联互通和衔接融合。对于位于国家骨干网重要通道或结点的省份，要按照国家骨干网总体布局和建设要求，加快推进省域范围内的国家骨干网重大工程和配套工程建设，确保配套工程与主体工程同步建成、同期发挥效益，加快构建国家水网主骨架和大动脉。要围绕国家区域重大战略实施，根据需要和可能，加强与相邻省份水网工程的互联互通，全面提升区域水安全保障能力。要加强与市、县级水网的衔接融合，增强省级水网调控作用，解决面向用户的水源调配、防洪排涝、供水灌溉等问题，提升水利基本公共服务均等化水平。
2.更加注重统筹兼顾和因地制宜
我国不同地区水情特点千差万别，水利发展不平衡不充分问题突出，省级水网规划与建设要更加注重统筹兼顾和因地制宜。一方面要结合流域、区域水安全保障需求，充分发挥省级水网在水资源保障、防洪减灾、水生态治理修复等方面多重功能作用，统筹推进水资源优化配置、水资源集约节约安全利用、水旱灾害防御、水生态保护治理，系统解决省域水安全问题；另一方面要立足省域自身资源禀赋条件和水利工程建设基础，因地制宜谋划好水网建设任务。对于北方省份，要在强化节水的前提下，提高区域水资源调配能力和供水保障程度，增强缺水地区供水抗风险能力；加强河道系统整治，减轻河道淤积萎缩，恢复河道行洪能力；退减挤占的河湖生态用水，保障河湖生态流量。对于南方省份，要注重恢复、维系、增强江河湖库水系连通性；重点维护河势稳定和行蓄洪空间，协调干支流关系，减轻干流防洪压力；改善河湖水循环和水动力条件，恢复水清岸绿的水生态环境。
3.更加注重整体谋划和分步实施
省级水网建设关联要素多、不确定性大，要更加注重整体谋划和分步实施。一方面要坚持系统思维，强化规划引领，统筹近期和远期、存量和增量、时间和空间、发展和保护、利用和修复的关系，结合国家水网总体布局和建设任务、流域统一治理管理要求，更加注重综合治理、系统治理、源头治理，协同推进水利、水电、水运、城乡、生态保护等涉水基础设施建设，力争实现省级水网综合效益最大化；另一方面要结合省域实际情况，突出建设重点、区分轻重缓急、科学合理安排水网工程建设时序，优先实施对于水网构建具有重要控制性作用的通道和枢纽工程，处理好主体工程和配套工程建设时序的关系，推进水网早日建成达效。
4.更加注重改革创新和总结推广
省级水网建设具有公益性强、投资需求大、建设周期长、覆盖范围广的特点，目前大多数省份省级水网建设还处于谋划起步阶段，要更加注重改革创新和总结推广。一方面要正确处理好公益性和经营性关系，按照“两手发力”的要求，充分发挥政府主导作用和市场在资源配置中的决定性作用，更加注重改革的系统性、整体性、协调性，打好改革“组合拳”，运用好政策创新“工具包”；要发挥科技创新引领作用，加快破解涉水领域的关键技术问题，以数字化场景、智能化模拟、精准化决策为路径，大力提升水网工程科技和智慧化水平。另一方面要围绕工程推进、资金筹措、建设技术等方面，及时总结省级水网规划与建设中可推广、可复制的典型经验和做法，开展总结交流活动，加大宣传推广力度，适时开展市、县水网建设试点工作，发挥示范突破带动作用。
三、加快推进省级水网规划与建设的对策建议
1.进一步提高规划编制的科学性合理性
要聚焦现状需求分析、目标任务制定、总体布局谋划、重大工程论证等方面，进一步提高规划编制的科学性、合理性。要围绕区域水资源承载状况、洪水风险状况、水生态安全状况，系统开展水安全现状形势评价，结合新阶段新要求新任务，提出水资源保障、水灾害防治、水生态治理等方面的建设需求。要统筹近期和远期，科学研判经济社会发展形势和水资源供求趋势，充分考虑要素支撑条件、资源环境约束和重大风险防范等，做好规划目标可达性分析。立足流域整体和水资源空间均衡配置，加强研究比选和论证江河治理、水系连通、跨流域引调水、洪水调控、供水灌溉等重大工程建设方案，提出省级水网建设总体布局。要按照“确有需要、生态安全、可以持续”的重大水利工程论证原则，深入论证重大工程项目实施的必要性、可行性和效果影响。要加强水网规划与国土空间规划、流域综合规划、流域防洪规划等相关规划的衔接协调，将水网建设与构建国土空间开发保护新格局、流域统一治理管理结合起来。
2.加强水网重大工程项目谋划建设
要充分发挥重大工程项目在水网组网成网、水网功能达效、拉动有效投资等方面的牵引带动作用，准确把握立足长远、适度超前、科学规划、多轮驱动、注重效益的工作要求，充分考虑未来极端气候变化、经济社会形势变化的影响，加紧谋划一批基础性、先导性、全局性的水网重大工程项目。要优先实施对省级水网主骨架构建有重大基础性作用、符合经济社会发展需要、前期技术论证基本成熟、地方推动项目建设意愿较为强烈的重大水网骨干工程项目，深化工程技术论证，加快工程审查审批，推动工程尽早开工建设，拉动有效投资需求，加快形成省级水网主骨架。除了重大引调水工程、水源工程之外，要更加注重灌区工程等水网“毛细血管”的谋划，不断增大省级水网覆盖范围和水流调控能力。
3.创新多元化的水利建设管理投融资机制
要坚持政府作用和市场机制“两手发力”，聚焦水利基础设施融资的堵点、难点问题，分类探索、先行先试，推动有效市场和有为政府更好结合，加快形成一批可复制、可推广的经验，创新多元化的水利建设管理投融资机制。加大政府专项债券对水利领域符合条件的重大公益性建设项目的支持力度，完善政府专项债券向水利倾斜机制。用足用好金融信贷支持政策，鼓励各类金融机构加大对水利重点领域的信贷支持。推进水利基础设施政府和社会资本合作（PPP）模式发展，鼓励和吸引更多社会资本参与水利基础设施建设运营。推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展，鼓励将符合条件的水利项目纳入试点范围，盘活水利工程存量资产，形成投资良性循环。
4.建立健全强力高效的工作推进机制
省级人民政府要高度重视水网建设工作，充分考虑水网建设涉及因素多、协调难度大的特点，建立省级层面水网建设实施工作机制，强化水利、发展改革、财政、自然资源、生态环境、农业农村等多部门协同合作，统筹推进省级水网建设过程中的重大事项，及时协调解决水网建设过程中遇到的重大问题。要按照财权事权对等、责权明晰的原则，合理明确省级水网建设的责任主体和进度要求，提出时间表、路线图，细化工作分工，落实目标责任，形成强力高效的省级水网建设工作推进机制。要建立省级水网建设考核评估机制，完善相关考核措施，定期开展考核评估，及时掌握重点任务实施进展。
