高伟：浅议城市供水行业发展之“直饮水”现象
城市饮用水安全保障是关系基本民生、社会基本安全的重要内容。随着社会经济发展，人民对美好生活品质的追求越来越高，社会各界，包括各级人民政府及供水相关主管部门、老百姓、行业从业人员等，对城市供水行业发展的关注也越来越高。本文尝试围绕社会广泛关注的“直饮水”现象进行分析讨论，进一步探讨城市供水行业的职责定位所在，希望能够为行业发展、为百姓用水提供些许参考。
1 市场上饮用水类别
除城市公共供水企事业单位提供的生活饮用水外，市场上有多种饮水供应，基本均自称为“直饮水”。“直饮水”3字的概念或提法，源自何时、何地、何人，无从考证。但可以肯定的是，全世界几乎只有中国市场上存在“直饮水”的提法。当前，市场上宣传的“直饮水”大体分为以下3类。
1.1包装饮用水
按照《饮料通则》（GB/T 10789—2015）的分类要求，包装饮用水（含饮用天然矿泉水）属于饮料类，与百姓认知中的生活饮用水是两个概念。包装饮用水涉及的国家或行业质量标准有《食品安全国家标准 包装饮用水》（GB 19298—2014）、《食品安全国家标准 饮用天然矿泉水》（GB 8537—2018）、《食品安全国家标准 食品中污染物限量》（GB 2762—2022）和《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》（GB 2760—2014）等。按照《食品安全国家标准包装饮用水》（GB19298—2014）的定义，包装饮用水为“密封于符合食品安全标准和相关规定的包装容器中，可供直接饮用的水”；按照《食品安全国家标准 饮用天然矿泉水》（GB 8537—2018）的定义，饮用天然矿泉水为“从地下深处自然涌出的或经钻井采集的，含有一定量的矿物质、微量元素或其他成分，在一定区域未受污染并采取预防措施避免污染的水；在通常情况下，其化学成分、流量、水温等动态指标在天然周期波动范围内相对稳定”，饮用天然矿泉水作为一个类别，包括含气天然矿泉水、充气天然矿泉水、无气天然矿泉水、脱气天然矿泉水等具体产品。
当前，市场上生产包装饮用水的商家众多，其生产规模各异、质量管理水平参差不齐。不同商家选择的原水来源不同，有的是以天然水作为水源，有的是以城市公共供水系统供应的生活饮用水作为水源，各商家所采用的生产处理工艺也各不相同。包装饮用水水质标准中部分指标（表1~表2）的限值高于《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2022）的限值或未作限值要求，若以城市公共供水的饮用水水质标准来评判包装饮用水，可能存在多项指标超标，即不符合《生活饮用水卫生标准》的要求。从人体最基本的生理需求角度来讲，包装饮用水作为饮料而非生活饮用水，在人的日常生活中不能代替生活饮用水。
1.2管道直饮水
小区内或建筑物内通过一系列工程（设备）措施生产后，通过管道供应至用户的水被称为管道直饮水（部分地方又称“分质供水”），涉及标准有《饮用净水水质标准》（CJ94—2005）和《建筑与小区管道直饮水系统技术规程》（CJJ/T110—2017）。按照《饮用净水水质标准》（CJ94—2005），其标准的适用范围指“适用于以符合生活饮用水水质标准的自来水或水源水为原水，经再净化后可供给用户直接饮用的管道直饮水”。按照《建筑与小区管道直饮水系统技术规程》（CJJ/T110—2017），“产品水”定义为利用“未经深度净化处理的城镇自来水或符合生活饮用水水源标准的其他水源”作为原水，“经深度净化、消毒等集中处理后供给用户的直接饮用水”；“管道直饮水系统”指“原水经过深度净化处理达到标准后，通过管道供给人们直接饮用的供水系统”。管道直饮水实施主体不一，可以是城市供水企事业单位所为，可以是房地产或物业管理公司所为，也可以是社会其他第三方所为。
1.3自提式直饮水
无管道无包装的自提式直饮水，一般包括家庭自装和小区供应两种。第一种是由用户自行安装家庭净水器净化产生的水，第二种是通过小区内安装的单体净水设备制水后由用户自行购买取回家饮用的水。这两种自提式直饮水所涉及的国家或行业质量标准均为《家用和类似用途饮用水处理装置》（GB/T30307—2013）、《净水机水效限定值及水效等级》（GB34914—2021）及《生活饮用水水质处理器卫生安全与功能评价规范——一般水质处理器》（原卫生部，2001年）、《生活饮用水水质处理器卫生安全与功能评价规范——反渗透水质处理装置》（原卫生部，2001年）等水处理装置（净水器）相关标准。对于水处理行业而言，自提式直饮水所涉的水处理装置均属于小型甚至微型净水装置，根据《家用和类似用途饮用水处理装置》（GB/T30307—2013）的定义，该类装置进水要求是“市政自来水或其他集中式供水”，净（出）水水质“应符合国家卫生管理部门相关法规及《生活饮用水卫生标准》要求”，即该装置的设计初衷是“以自来水为原料生产自来水”。
表1 GB 5749—2022与GB 19298—2014中水质指标限值对比
表2 GB 5749—2022与GB 8537—2018中水质指标限值对比
2科学认识各类饮用水
客观地讲，随着生活水平的不断提高，不同人群对饮用水可能有不同的需求。市场上的各类饮用水供应，为百姓提供了多样化选择，一定程度上提高了百姓幸福感、获得感。但不可否认的是，部分“直饮水”商家通过夸大宣传和虚假广告来误导百姓，以通过破坏社会公信力的方式打击城市公共自来水，从而获取经济利益。各级政府、供水行业、社会各界应该对这种行为引起足够重视。
关于各类饮用水的供应，需要城市供水行业业内人士向社会各界厘清以下5个问题。
2.1处理技术方面
包装饮用水、管道直饮水和自提式直饮水基本都是以满足《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2022）要求的自来水或相应水源为原材料进行再生产，其生产净化技术与城市公共供水系统的生产工艺理论本质是基本相同的。区别主要在于前者一般生产规模较小，且以生产成本较高的蒸馏法、电渗析法、离子交换法、膜过滤法（包括反渗透膜）等处理技术为主，而后者生产规模较大，所主要采用技术已经在全世界各国有几十年甚至百余年的成熟应用。当然也不排除某些所谓“直饮水”的实质就是城市公共自来水的“搬运工”。
2.2水质指标方面
《食品安全国家标准 包装饮用水》（GB 19298—2014）、《食品安全国家标准 饮用天然矿泉水》（GB 8537—2018）、《饮用净水水质标准》（CJ 94—2005）中水质指标与《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2022）中部分水质指标限值的对比情况分别如表1~表3。可以看出，3个市售商品直饮水的标准中确实有部分指标（如GB 19298—2014中的色度、三氯甲烷和耗氧量；CJ 94—2005中的总硬度、铁、锰和溶解性总固体等）严于GB 5749—2022，但是也存在部分指标（如GB 8537—2018中的锰、氟化物和总β放射性等）的限值要求宽松于GB 5749—2022的情况。如表2所示，对于饮用天然矿泉水，其部分水质指标有界限值的要求（即必须高于某一限值）。对于除饮用纯净水、饮用天然矿泉水外的其他类包装饮用水，允许按照《食品国家安全标准 食品添加剂使用标准》（GB 2760—2014）要求添加食品添加剂（如氯化镁、氯化钙、硫酸镁和硫酸锌等）。
需要特别指出的是，相对于《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2022），《食品安全国家标准 包装饮用水》（GB 19298—2014）、《食品安全国家标准 饮用天然矿泉水》（GB 8537—2018）和《饮用净水水质标准》（CJ 94—2005）3个市售商品水的水质标准指标数量分别为19项（其中不含大肠菌群、铜绿假单胞菌等2项微生物指标）、34项（其中不含大肠菌群、粪链球菌、铜绿假单胞菌、产气荚膜梭菌等4项微生物指标）和38项，远远少于《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2022）中所规定的指标97项（不含附录中指标）。虽然大部分市售商品水以城市公共供水系统供应的生活饮用水或符合生活饮用水卫生标准的水作为水源，但其水质标准中除了已列明的指标限值外，并没有明确要求同时满足其他在《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2022）中明确限值的指标。也就是说，市售商品水在其生产、运输和配送过程中，如因各种原因导致部分水质指标不能满足《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2022）的要求时，依然是“合格产品”。
表3 GB 5749—2022与CJ 94—2005中水质指标限值对比
2.3安全健康方面
国家卫生健康委指出，《生活饮用水卫生标准》是以保护人群身体健康和保证人类生活质量为出发点，对饮用水中与人群健康或水质感官相关的各种因素做出量值规定，并且经国家有关部门批准、发布的法定卫生标准。该标准以世界卫生组织《饮用水卫生准则》为基础，并借鉴了国际上发达国家饮用水卫生标准的制定原则和制定方法。不可否认的是，降低某些指标限值（如将硬度质量浓度从450 mg/L降至300 mg/L）的确可以帮助改善饮用水烧开后的感官性状。但是，在国家《生活饮用水卫生标准》基础上，只是通过增加或减少某一类元素或物质就宣称是更为优质的饮用水，这一提法缺乏绝对的卫生健康学依据。此外，桶装水、瓶装水等市售商品水容器带来的微塑料析出等问题也正越来越受到社会的关注。
2.4监督管理方面
虽然家用净水器的生产和销售环节受到相关行政部门的监督管理，但该产品被用户购买后，其出水水质多由用户自行判别，未经权威部门或检测机构进行检测。家庭百姓作为家用净水器日常使用和运行维护管理人员，属于非专业人士，其难以判断家用净水器的运行稳定性、出水水质可靠性，恐也难以妥善处置家用净水器核心装置及耗材的专业化清洗、更新置换等工作，这需要给予关注。与市场上各类小而分散的“直饮水”不同的是，城市公共供水系统已经有上百年的发展历史，在国家层面有一套严格的技术体系、标准体系、监管体系，各地也都有具备专业素质的运行维护人员队伍和从源头到龙头相对封闭的设施系统。为了保障城市供水系统的安全，公共供水基础设施、小区加压调蓄设施等还要求有一定的防恶意破坏或冲击措施，如要求双人双锁、视频监控等。
2.5行业性质方面
人人享有安全和清洁的饮用水的权利是“适足生活水准权”中健康权的重要内容，是一项已被国际人权条约和文件确认的人权，《世界人权宣言》《经济、社会和文化权利国际公约》中均有相关规定。2010年7月，联合国大会通过《享有饮水和卫生设施的人权》的决议中，再次强调“享有安全和清洁饮水及卫生设施的权利是一项人权”。向用户提供满足国家《生活饮用水卫生标准》的饮用水，是政府向人民提供的一项基本公共服务，是保障百姓饮水人权的基本民生工程，其责任主体是当地城市人民政府，城市供水企事业单位是这一公共服务民生工程的执行者。因此，城市公共供水与市场上其他各类商品水在行业性质方面有着本质的区别，即公共服务与市场行为的区别。以价格为例（表4），城市公共供水价格的制定原则是微利，与市场化企业的逐利性质完全不同。
表4 城市公共供水和市售饮用水价格
3 不忘初心，依法履责
城市供水企事业单位向用户供水，必须执行《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2022），这涉及两个最基本的上位法。一是《中华人民共和国产品质量法》（中华人民共和国主席令 第二十二号），城市供水企事业单位与用户之间，本质上是生产者与消费者的关系。《中华人民共和国产品质量法》第十三条明确规定，“可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准；未制定国家标准、行业标准的，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的要求。禁止生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准和要求的工业产品。具体管理办法由国务院规定。”生活饮用水属于可能危及人体健康和人身安全的工业产品，若其不符合相关国家标准，则属于违法行为。二是《中华人民共和国民法典》（中华人民共和国主席令 第四十五号）合同编，城市供水企事业单位在收取相关费用进行结算时就已经与用户产生了基本的买卖合同关系。《中华人民共和国民法典》合同编第六百五十一条规定，“供水人应当按照国家规定的供水质量标准和约定安全供水。供水人未按照国家规定的供水质量标准和约定安全供水，造成用水人损失的，应当承担赔偿责任。”
对于城市供水行业而言，《中华人民共和国产品质量法》与《中华人民共和国民法典》合同编中所提及的国家标准即《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2022），且是唯一的水质质量标准（从买卖关系来看，水量、水压可以看作是产品质量，也可以看作是约定的销售供应方式）。《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2022）是国家卫生健康委员会从健康和可接受度角度出发，对“供人生活的饮水和用水”提出的水质标准，是城市供水行业必须遵守的强制性标准，也是保证人人享受饮用水这一人权最基本的标准。需要说明的是，对于城市供水行业而言，无论是《水污染防治法》《城市供水条例》等法律法规对饮用水的有关规定，还是《城市给水工程项目规范》等标准规范对城市供水工程建设与管理的相关要求，都是基于《产品质量法》，为推动城市供水安全保障（即满足《生活饮用水卫生标准》要求）而出台的规范城市供水行为的制度，在此不再赘述。
全面依法治国是“四个全面”战略布局的重要组成部分，具有基础性、保障性作用。城市人民政府、城市供水企事业单位的首要职责是踏踏实实依法、依规、依标准向百姓提供服务，对于是否要在国家标准基础上进一步提高标准、就哪些指标需要提高等，应有充分的水质健康数据积累，由卫生健康专家进行充分的评估，不可片面地、简单地以“越严越好”为噱头擅自改变标准。
不可否认的是，有部分城市供水因设施建设落后、运行维护水平低等问题，导致个别城市公共供水或小区供水在个别时间、个别点位存在供水水质不达标现象，一定程度上影响了城市人民政府与城市供水企事业单位的公信力。但需要注意的是，城市人民政府、城市供水企事业单位应从城市供水系统的改造升级、运行维护管理水平的提升等角度入手，切实提高饮用水安全保障能力，切忌以搞噱头的方式创造新名词、新概念，引起社会和百姓的误解甚至是错误认识。
试想，如果某某城市宣称要在城市公共自来水的基础上推行“直饮水”，尤其是全市规模推行“直饮水”，其潜台词仿佛在承认当前该城市供应的自来水不符合《生活饮用水卫生标准》要求，城市供水企事业单位未履行《中华人民共和国产品质量法》基本规定，这将势必会给当地政府和公共供水企业带来履职的政治经济风险。
4结语
城市供水行业职责定位就是向用户提供可以饮用的水。城市供水行业从业者应正确认识行业定位与价值导向，不忘初心、依法依规履责，做好保障百姓饮水人权的这一基本民生工程；应强化信息公开与宣传沟通，不断提升百姓用水信任度，引导社会和百姓科学认识城市公共自来水与市场上商品“直饮水”之间的区别，共同促进城市供水行业高质量发展。
作者简介
高伟（1984— ），现任中国城镇供水排水协会副秘书长，工学博士，副研究员，主要从事城镇供水、污水处理、节水、海绵城市、黒臭水体整治等城镇水务技术政策研究工作。
