水环境治理EPC+O项目实务要点
前言
在传统的生态环保项目实施模式中，项目的建设与运营往往是分离的，分别由不同的建设承包商和运营商负责，不仅不利于提高整体实施效率，也容易出现项目衔接等一系列问题。随着近年来国家政策的引导以及市场的不断探索，EPC+O等建运一体化模式已逐渐成为越来越多生态环保项目的首选，本文以EPC+O模式的基本概念为切入点，分析该模式有别于其它模式的基本特征，并结合水环境治理领域的EPC+O具体实践案例，简要梳理此类项目在实务中应当注意的要点，以期为项目参与各方提供帮助。
一、EPC+O模式的基本概念
EPC+O(或O&M)，即设计、采购、施工及运营(或运营维护)一体化的总承包模式，是在EPC总承包模式基础上向后端运营环节的延伸，即总承包商除承担建设期内传统的设计、采购、施工任务外，还要承担运营期内的运营维护职责，通过该种整合方式提高项目的运营效率，降低全生命周期内的成本。
EPC+O并非一个法定的概念，在我国国家政策文件层面，最早提及类似概念的文件是2005年底国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号），文中要求“推行污染治理工程的设计、施工和运营一体化模式，鼓励排污单位委托专业化公司承担污染治理或设施运营”；其后国务院又陆续出台了《关于加快发展节能环保产业的意见》（国发〔2013〕30号）、《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》（国发〔2014〕26号）等文件，提出要在环保领域鼓励发展包括系统设计、设备成套、工程施工、调试运行、维护管理的环保服务总承包。因此，在上述政策的引导下，设计、施工和运营一体化总承包模式最早开始在国内的环保领域运用，适用范围也最为广泛。
二、EPC+O模式与其它模式的比较
（一）EPC+O模式与DBO模式
在国际工程中，相比于EPC+O，在项目实践中被使用更多的是DBO（设计、施工和运营，Design-Build-Operate，“DBO”）的概念，在2008年发布的《FIDIC金皮书》中，将DBO表述为一种“有别于传统的设计施工承包合同与运营合同相互独立的方式，而是通过把设计、施工和长期运营整合到一个合同中授予一个承包商（通常为联合体或联营体），从而获得更优的创新、质量与性能的组合”。因此，DBO模式的内涵，与我们通常所称的EPC+O非常接近，但这两种模式之间仍然存在一定区别，主要表现为：项目设备采购主体可能不同；承包商的设计职能范围有所差异；项目运营收费权归属主体不同；业主和承包商之间的风险分配存在差异等。
（二）EPC+O模式与PPP模式
从国际视野来看，加拿大PPP（Public-Private-Partnership，“PPP”）国家委员会根据私营部门在PPP项目中承担风险的大小将PPP模式划分为12种具体运作方式，其中就包括DBO，即认为DBO属于PPP模式的一种。而关于EPC+O模式能否纳入PPP模式范围的问题，国际范围内亦尚未有明确的观点。
从我国关于PPP模式的现行规定来看，并未明确将EPC+O模式列入PPP范围，因此也导致国内在EPC+O模式的项目实践上存在一些争议。笔者认为，尽管在EPC+O模式与PPP模式下，均可能由承包商承担项目的部分或全部设计、建造和运营职责，并通过该种一体化的整合实现降低全生命周期成本和提高效率的目的，但两种模式在投融资模式、资产所有权及收费权归属、回报机制、风险分配和采购程序方面仍然存在较大的差异。而从国内推行PPP模式以避免新增政府债务和化解存量债务的初衷来看，EPC+O模式是否适合纳入我国PPP体系仍然有待商榷。
三、水环境治理EPC+O项目案例分析
下表是我们通过公开渠道检索到的部分典型水环境治理EPC+O项目：
从上述典型案例来看，目前国内水环境治理EPC+O项目的主要特点如下：
（1）采购主体以政府职能部门和派出机构（园区管委会）为主，也包括作为地方政府融资平台的城投类公司。
（2）采购方式基本以公开招标为主，唯一检索到的以邀请招标方式进行采购的项目为“淮南市黑臭水体水质提升工程设计-采购-施工-运维（EPC+O）一体化项目”。
（3）大部分项目接受承包人以组建联合体方式进行投标，并分别明确项目的勘察设计、施工运营招标范围；在联合体构成上，通常要求以施工方为联合体牵头人，勘察设计、施工单位及项目负责人具备一定的资质；运营要求为中国境内独立企业法人，其营业范围符合项目运营要求；但也有极个别项目要求联合体必须以运营单位为牵头单位。此外，还有少部分项目不接受联合体投标。
（4）项目资金来源以财政资金为主（包括上级专项补助资金等）、企业自筹为辅。
（5）不同项目的采购竞价标的设置差异较大，大部分项目要求承包商对勘察、设计、施工、运营各部分的承包费用或费率同时进行报价；但存在有部分污水处理项目仅要求承包商对污水处理服务费进行竞价，而不再要求另行对工程相关的费用进行报价。
（6）关于总承包合同中是否已包含运营条款的问题，从笔者可检索到招标文件的几个项目来看，业主方通常要求承包人在设计施工承包合同之外，另行签订运营维护合同。
（7）从运营期限来看，不同项目之间跨度差异也比较大。笔者检索到运营期最短的为1年，运营期最长的为30年。
从上述分析和对比可以看出，由于目前国家层面对于EPC+O模式尚缺乏统一、明确的操作细则，因此也导致水环境治理的EPC+O模式实践中，不同项目在具体操作细节上仍存在一定的差异。
四、实务思考与建议
（一）防范借“EPC+O”之名行政府违规举债之实
就水环境治理项目的投融资，除PPP模式/特许经营等较为成熟的模式外，近年来ABO、F+EPC、EPC+O等新型投融资模式也纷纷出场亮相。尽管这些模式为水环境治理领域的项目投融资创新做出了尝试，但从一部分项目实践情况来看，交易架构中存在由承包商通过垫资等方式承担建设资金投融资义务的情况，其目的是通过名义上的包装在一定程度上规避PPP的相关审批程序（特别是财政可承受能力论证），故可能存在被认定为政府违规举债的风险，不论是政府还是承包商，都应对该问题引起足够重视。
（二）履约担保的全周期覆盖
传统EPC总承包模式下，承包商通常需要提交预付款担保、建设期履约担保和质保金等各种形式的履约担保。EPC+O模式下，由于承包商的义务延伸至运营期，故除前述与建设有关的履约担保外，项目业主通常还会要求承包商提交运营期的履约担保，用于确保承包商按照承包或运营合同的约定履行在运营期内的相关义务。在《FIDIC金皮书中》也有类似的规定，即业主在运营服务期内可从向承包商应付的款项中扣除5%的数额作为维修保留金或由承包商提供维修保留金保函。对于承包商在运营期内需承担的履约担保责任，笔者认为，应当随着运营期的进行而逐步缩减。例如，金溪县城西生态高新产业园区工业污水处理厂建设项目设计施工运营总承包项目中，即约定运营期履约保证金在达标排放后第二年退30%、达标排放后第三年再退30%、达标排放后第四年再退30%、达标排放后第五年退10%，笔者认为是比较合理的安排。
（三）运营付费纳入预算安排
按照PPP相关规定，PPP项目中涉及政府付费或可行性缺口补助等财政性支出的，均需纳入财政预算及中长期财政规划。对于EPC+O模式而言，对于设计施工部分的工程款，按照政府采购工程应遵循“先有预算后采购”的原则，应当纳入预算，这一点是毫无争议的。而对于运营期可能涉及的政府性支出，如政府委托运营费等，是不是也应当逐年纳入预算安排呢？笔者认为，根据现行《预算法》等相关规定，政府支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。如果采取EPC+O模式的项目在运营期内涉及财政性支出的，也应当严格按照规定纳入各年度的财政预算及中长期财政规划，从而确保政府付费的合法合规性。
★结语★
EPC+O是我国水环境治理领域项目模式创新的重要探索方向之一，在此过程中，不但需要依靠各方参与主体通过实践不断进行分析总结和提炼经验，同时也亟待国家层面出台相关的政策法规及对应的操作细则加以指导和规范，以推动水环境治理项目的顺利实施，从而尽快实现我国环境保护的战略规划目标，全面改善环境质量，最终促进社会和经济的可持续发展。
