大风不断！今年来14部生态环保顶层文件已亮相
2021年是“十四五”开局年，也是碳中和元年，注定大风不断。一年来，中央有关生态环保相关的重要文件已经陆续亮相，国家对今后一段时间减污降碳、绿色发展等重点工作进行了系列部署。环境商会整理汇编了今年来中央出台的生态环境相关文件，并摘取官方重点解读内容，以飨读者，后续还将推出部委及地方生态环境文件汇编，敬请期待。
根据商会不完全统计，中央今年已经出台的生态环境相关文件共计14部，包括《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》、《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021－2025年）》、《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》、《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》等，其中也包括深刻影响社会经济发展的碳中和顶层文件《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》等，关键词为“绿色”“生态”“低碳”。
《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》
10月底，《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》印发，中央层面有关碳中和顶层设计文件出台，对碳中和作出系统谋划、总体部署。《意见》提出构建绿色低碳循环发展经济体系、提升能源利用效率、提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳排放水平、提升生态系统碳汇能力等五个方面主要目标。《意见》坚持系统观念，提出10方面31项重点任务，明确碳达峰碳中和工作的路线图、施工图。
党中央、国务院印发的意见，作为“1”，是管总管长远的，在碳达峰碳中和“1+N”政策体系中发挥统领作用；意见将与2030年前碳达峰行动方案共同构成贯穿碳达峰、碳中和两个阶段的顶层设计。“N”则包括能源、工业、交通运输、城乡建设等分领域分行业碳达峰实施方案，以及科技支撑、能源保障、碳汇能力、财政金融价格政策、标准计量体系、督察考核等保障方案。一系列文件将构建起目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序的碳达峰碳中和政策体系。
《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》
国发〔2021〕23号《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》之后，国务院随即印发《2030年前碳达峰行动方案》。《方案》聚焦“十四五”和“十五五”两个碳达峰关键期，提出提高非化石能源消费比重、提升能源利用效率、降低二氧化碳排放水平等方面主要目标。比如，到2025年，非化石能源消费比重达到20%左右，单位国内生产总值能源消耗比2020年下降13.5%，单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%，为实现碳达峰奠定坚实基础。到2030年，非化石能源消费比重达到25%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，顺利实现2030年前碳达峰目标。
《方案》提出，将碳达峰贯穿于经济社会发展全过程和各方面，重点实施能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动、城乡建设碳达峰行动、交通运输绿色低碳行动、循环经济助力降碳行动、绿色低碳科技创新行动、碳汇能力巩固提升行动、绿色低碳全民行动、各地区梯次有序碳达峰行动等“碳达峰十大行动”。
《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》
11月初，国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》。《意见》以实现减污降碳协同增效为总抓手，以改善生态环境质量为核心。针对加快推动绿色低碳发展，《意见》要求深入推进碳达峰行动，聚焦国家重大战略打造绿色发展高地，推动能源清洁低碳转型，坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展，推进清洁生产和能源资源节约高效利用，加强生态环境分区管控，加快形成绿色低碳生活方式。
针对深入打好蓝天保卫战，《意见》要求着力打好重污染天气消除攻坚战，着力打好臭氧污染防治攻坚战，持续打好柴油货车污染治理攻坚战，加强大气面源和噪声污染治理。针对深入打好碧水保卫战，《意见》要求持续打好城市黑臭水体治理攻坚战，持续打好长江保护修复攻坚战，着力打好黄河生态保护治理攻坚战，巩固提升饮用水安全保障水平，着力打好重点海域综合治理攻坚战，强化陆域海域污染协同治理。针对深入打好净土保卫战，《意见》要求持续打好农业农村污染治理攻坚战，深入推进农用地土壤污染防治和安全利用，有效管控建设用地土壤污染风险，稳步推进“无废城市”建设，加强新污染物治理，强化地下水污染协同防治。
《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》
国发〔2021〕4号2月，国务院印发《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》。《指导意见》明确，到2025年，产业结构、能源结构、运输结构明显优化，绿色产业比重显著提升，基础设施绿色化水平不断提高，清洁生产水平持续提高，生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，碳排放强度明显降低，生态环境持续改善，市场导向的绿色技术创新体系更加完善，法律法规政策体系更加有效，绿色低碳循环发展的生产体系、流通体系、消费体系初步形成。到2035年，绿色发展内生动力显著增强，绿色产业规模迈上新台阶，重点行业、重点产品能源资源利用效率达到国际先进水平，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。
《指导意见》从六个方面部署了重点工作任务。一是健全绿色低碳循环发展的生产体系。二是健全绿色低碳循环发展的流通体系。三是健全绿色低碳循环发展的消费体系。四是加快基础设施绿色升级。五是构建市场导向的绿色技术创新体系。六是完善法律法规政策体系。
《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》
10月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。《规划纲要》是指导当前和今后一个时期黄河流域生态保护和高质量发展的纲领性文件，是制定实施相关规划方案、政策措施和建设相关工程项目的重要依据。规划期至2030年，中期展望至2035年，远期展望至本世纪中叶。
《规划纲要》明确，规划范围为黄河干支流流经的青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省区相关县级行政区，国土面积约130万平方公里，2019年年末总人口约1.6亿。为保持重要生态系统的完整性、资源配置的合理性、文化保护传承弘扬的关联性，在谋划实施生态、经济、文化等领域举措时，根据实际情况可延伸兼顾联系紧密的区域。
《关于推动城乡建设绿色发展的意见》
10月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动城乡建设绿色发展的意见》。意见提出，到2035年，城乡建设全面实现绿色发展，碳减排水平快速提升，城市和乡村品质全面提升，人居环境更加美好，城乡建设领域治理体系和治理能力基本实现现代化，美丽中国建设目标基本实现。
《意见》是党中央、国务院站在全面建设社会主义现代化国家的战略高度作出的重大决策部署，是今后一个阶段推动城乡建设绿色发展的纲领性文件。《意见》共包括5个部分。第1部分总体要求明确指导思想、工作原则和总体目标。第2部分推进城乡建设一体化发展，提出促进区域和城市群绿色发展、建设人与自然和谐共生的美丽城市、打造绿色生态宜居的美丽乡村等3项主要任务。第3部分转变城乡建设发展方式，从建设高品质绿色建筑、提高城乡基础设施体系化水平、加强城乡历史文化保护传承、实现工程建设全过程绿色建造、推动形成绿色生活方式等5个方面提出了转型发展的要求。在第4部分创新工作方法中，《意见》提出要统筹城乡规划建设管理、建立城市体检评估制度、加大科技创新力度、推动城市智慧化建设、推动美好环境共建共治共享等5项方法，将为城乡建设绿色发展提供坚实保障。在最后一部分加强组织实施中，《意见》提出加强党的全面领导、完善工作机制、健全支撑体系、加强培训宣传等重要措施。
农村人居环境整治提升五年行动方案（2021－2025年）》
12月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021－2025年）》。行动目标为到2025年，农村人居环境显著改善，生态宜居美丽乡村建设取得新进步。农村卫生厕所普及率稳步提高，厕所粪污基本得到有效处理；农村生活污水治理率不断提升，乱倒乱排得到管控；农村生活垃圾无害化处理水平明显提升，有条件的村庄实现生活垃圾分类、源头减量；农村人居环境治理水平显著提升，长效管护机制基本建立。
《行动方案》的实施，标志着农村人居环境建设从“摆脱脏乱差”到“追求乡村美” 农村人居环境整治提升迈入新征程，已经进入系统提升、全面升级的新阶段。建设重点包括：一是扎实推进农村厕所革命。二是加快推进农村生活污水治理。三是全面提升农村生活垃圾治理水平。四是整体提升村容村貌。五是建立健全长效管护机制。
《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》
9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，《意见》提出的改革目标是，到2025年，与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度基本完备。以生态保护成本为主要依据的分类补偿制度日益健全，以提升公共服务保障能力为基本取向的综合补偿制度不断完善，以受益者付费原则为基础的市场化、多元化补偿格局初步形成，全社会参与生态保护的积极性显著增强，生态保护者和受益者良性互动的局面基本形成。到2035年，适应新时代生态文明建设要求的生态保护补偿制度基本定型。
《意见》指出，要聚焦重要生态环境要素，完善分类补偿制度。包括建立健全分类补偿制度，逐步探索统筹保护模式。要围绕国家生态安全重点，健全综合补偿制度。包括加大纵向补偿力度，突出纵向补偿重点，改进纵向补偿办法，健全横向补偿机制。要发挥市场机制作用，加快推进多元化补偿。包括完善市场交易机制，拓展市场化融资渠道，探索多样化补偿方式。要完善相关领域配套措施，增强改革协同。包括加快推进法治建设，完善生态环境监测体系，发挥财税政策调节功能，完善相关配套政策措施。要树牢生态保护责任意识，强化激励约束。包括落实主体责任，健全考评机制，强化监督问责。
《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》
4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》。建立健全生态产品价值实现机制，核心要义是从制度层面破解绿水青山转化为金山银山的瓶颈制约，建立生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制，引导和倒逼形成绿色发展方式、生产方式和生活方式，实现生态环境保护与经济发展协同推进。
《意见》提出四方面战略取向：一是培育经济高质量发展新动力。在严格保护生态环境前提下，将良好生态环境蕴含的需求转化为供给并激发出来，形成经济发展新增长点，让生态成为支撑经济发展的不竭动力。二是塑造城乡区域协调发展新格局。推动生态产品供需有效对接，带动农村人口就近就地致富。三是引领保护修复生态环境新风尚。四是打造人与自然和谐共生新方案。发挥我国集中力量办大事的制度优势，率先走出一条生态环境保护与经济发展相互促进、相得益彰的中国道路，为构建人类命运共同体、解决全球性环境问题提供中国智慧和中国方案。
《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》国办发〔2021〕40号
11月，国务院办公厅发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（以下简称《意见》），提出鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护。《意见》涉及重点领域包括自然生态系统保护修复、农田生态系统保护修复、城镇生态系统保护修复等六个方面。
对于社会资本参与生态保护修复的方式，《意见》提出三种方式，一是自主投资模式，即社会资本单独或以联合体、产业联盟等形式出资开展生态保护修复。二是与政府合作模式。社会资本可按照市场化原则设立基金，投资生态保护修复项目。对有稳定经营性收入的项目，可以采用政府和社会资本合作（PPP）等模式，地方政府可按规定通过投资补助、运营补贴、资本金注入等方式支持社会资本获得合理回报。三是公益参与模式。鼓励公益组织、个人等与政府及其部门合作，参与生态保护修复，共同建设生态文明。在收益方面，《意见》表示，社会资本可采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业。也可以对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易。或是通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。
国务院办公厅关于印发强化危险废物监管和利用处置能力改革实施方案的通知国办函〔2021〕47号
5月，《国务院办公厅关于印发强化危险废物监管和利用处置能力改革实施方案的通知》印发。《实施方案》分为十个部分。第一部分是总体要求。第二至第九部分提出主要任务，包括完善危险废物监管体制机制、强化危险废物源头管控、强化危险废物收集转运等过程监管、强化废弃危险化学品监管、提升危险废物集中处置基础保障能力、促进危险废物利用处置产业高质量发展、建立平战结合的医疗废物应急处置体系、强化危险废物环境风险防控能力等。第十部分是保障措施。提出压实地方和部门责任、加大督察力度、加强教育培训、营造良好氛围等要求。
《关于进一步加强生物多样性保护的意见》
中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强生物多样性保护的意见》。《意见》要求，以有效应对生物多样性面临的挑战、全面提升生物多样性保护水平为目标，扎实推进生物多样性保护重大工程，持续加大监督和执法力度，进一步提高保护能力和管理水平，共建万物和谐的美丽家园。
《意见》提出总体目标。其中包括，到2025年，以国家公园为主体的自然保护地占陆域国土面积的18%左右，森林覆盖率提高到24.1%，草原综合植被盖度达到57%左右，湿地保护率达到55%，自然海岸线保有率不低于35%，国家重点保护野生动植物物种数保护率达到77%，92%的陆地生态系统类型得到有效保护。
《关于科学绿化的指导意见》
国办发〔2021〕19号
6月，国务院办公厅印发《关于科学绿化的指导意见》，《指导意见》明确科学绿化的工作原则，坚持保护优先、自然恢复为主，人工修复与自然恢复相结合，遵循生态系统内在规律开展林草植被建设，着力提高生态系统自我修复能力和稳定性；坚持规划引领、顶层谋划，合理布局绿化空间，统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和修复；坚持因地制宜、适地适绿，充分考虑水资源承载能力，宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草，构建健康稳定的生态系统；坚持节约优先、量力而行，统筹考虑生态合理性和经济可行性，数量和质量并重，节俭务实开展国土绿化。
《指导意见》提出14条工作和保障措施。工作措施共10条，包括科学编制绿化相关规划、合理安排绿化用地、合理利用水资源、科学选择绿化树种草种、规范开展绿化设计施工、科学推进重点区域植被恢复、稳步有序开展退耕还林还草、节俭务实推进城乡绿化、巩固提升绿化质量和成效、创新开展监测评价。保障措施共4条，包括完善政策机制、健全管理制度、强化科技支撑、加强组织领导。
《关于加强草原保护修复的若干意见》国办发〔2021〕7号3月，国务院办公厅印发《关于加强草原保护修复的若干意见》。《意见》提出16条工作和保障措施。工作措施共12条，包括建立草原调查体系、健全草原监测评价体系、编制草原保护修复利用规划、加大草原保护力度、完善草原自然保护地体系、加快推进草原生态修复、统筹推进林草生态治理、大力发展草种业、合理利用草原资源、完善草原承包经营制度、稳妥推进国有草原资源有偿使用制度改革、推动草原地区绿色发展。保障措施共4条，包括提升科技支撑能力、完善法律法规体系、加大政策支持力度、加强管理队伍建设。
