支出责任“固化”问题突显 环保PPP运营维护待优化
慧聪水工业网 近年来，我国PPP项目给环保行业的发展增加了动力。在海绵城市、园林景观、综合管廊等细分领域，PPP项目的布局尤其密集，给企业的发展送去一波又一波的红利。然而，在快速发展的同时，行业也出现了一些问题。例如，财政部所关注到的支出责任“固化”问题在有些PPP项目中较为突出。
支出责任“固化”问题突显环保PPP运营维护待优化
一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。对于“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，E20环境平台PPP中心梳理部分PPP项目发现，可用性付费比重大、运营绩效付费占比微乎其微的现象并不鲜见。
早在2017年7月，财政部有关领导组织召开进一步推进PPP规范发展工作座谈会时，指出PPP发展不规范可以归纳为支出责任“固化”、支出上限“虚化”、运营内容“淡化”、适用范围“泛化”等“四个问题”。其中，支出责任“固化”表现为一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目，通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式，实施PPP项目。一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。
对于“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，E20环境平台PPP中心梳理部分PPP项目发现，可用性付费比重大、运营绩效付费占比微乎其微的现象并不鲜见。
项目一：某海绵城市水环境综合治理项目，总投资约9亿元，合作期12年(2年建设期、10年运营期)，政府付费方式。合作期内政府付费总额约17.5亿元，其中：可用性付费合计约16.1亿元，占总付费金额的比例约为94%；运营维护服务费合计约1.1亿元，占总付费金额的比例为6%。
项目二：某海绵城市PPP项目，总投资约8.4亿元，合作期10年(2年建设期、8年运营期)，政府付费方式。合作期内政府付费总额约11.5亿元，其中：可用性付费合计约11.25亿元，占总付费金额的比例为98%；运营维护服务费合计约0.25亿元，占总付费金额的比例仅为2%。
项目三：某市生态建设公园PPP项目，总投资约7.5亿元，合作期10年(3年建设期、7年运营期)，政府付费方式。合作期内政府付费总额约11.6亿元，其中：可用性付费合计约10.4亿元，占总付费金额的比例约为91%；运营维护服务费合计约1.1亿元，占总付费金额的比例为9%。
项目四：某市地下综合管廊项目一期PPP项目，总投资约8.4亿元，合作期30年(2年建设期、28年运营期)，可行性缺口补助方式。合作期内总收入约为20.68亿元。其中，入廊费合计约0.98亿元(年均约350万元)，占总收入的比例为5%；政府可行性缺口补助合计约18.65亿元(其中：直接缺口补贴合计17.7亿元；维护管理费每年约340万元，合计约0.95亿元)，占总收入的比例约为95%。
从以上四个PPP项目案例可以看出，在海绵城市、园林景观、综合管廊等领域，财政部所关注到的支出责任“固化”问题在有些PPP项目中较为突出。PPP业界不少专家也指出，“可用性+绩效付费”的“政府付费”回报机制在地方实操中已经走偏。
其中可用性付费总额为项目投资总额，加上融资成本，以及社会资本的合理投资收益，以项目竣工验收合格为依据，以建设可用性绩效指标为标准，自项目运营日起向社会资本逐年支付。而绩效付费仅限定为运营维护绩效付费，依据约定的运营维护绩效考核标准及考核程序，根据考核结果支付运营维护费用。甚至一些可行性缺口补助机制的PPP项目也变相成为政府缺口补助占绝大多数比重的情形，如前述项目四中实质上类似可用性付费的支出(即直接缺口补贴)比重达到86%。
实操中的另一种情形同样值得关注和研究。E20环境平台发现少数PPP项目中规定社会资本和政府方代表共同出资成立项目公司，但在某些条款或补充协议中约定项目运营维护由项目公司委托政府方代表负责。这种情形实质上将与PPP本意引入专业的社会资本负责项目运营维护的初衷相悖，借PPP模式实现公共服务供给质量和效率提升的目的将落空。
当然，并非彻底否认“可用性付费+运营维护绩效付费”。如何将其优化，可能可以从两个方面考虑：一是突出绩效导向、依效付费，改变“重建设、轻运营”的局面，降低可用性付费比例、相应提高运维绩效付费比例；二是在第一点的基础上，将可用性付费与运维绩效进行挂钩。前者中，各个领域建设和运营的内容不同，因此各领域比例会有差异，但“一降一提”是共同要求；后者，少数PPP项目已经开始探索。
比如某城市水环境综合治理PPP项目中规定，当某月运维绩效考核得分低于70分，次月可用性付费将按约定金额的90%予以支付，即可用性付费有10%与运维绩效捆绑；而某市新能源汽车充电基础设施PPP项目中则约定，政府支付可用性付费的30%与绩效考核结果挂钩；某市水环境综合整治PPP项目，对各子项目分别运营维护绩效，并将各子项目运营维护绩效与可用性付费挂钩(各占5%)，相当于总体可用性付费与运营维护绩效的挂钩比例达到45%。
需要注意的是，可用性付费与绩效挂钩还需要考虑实际情况。一是有些项目实质运营维护的内容不多，或者长期运营提升难度不大，需考虑项目绩效挂钩有无抓手和实际意义；二是从某些项目实操看，可用性付费与运营维护绩效挂钩后，金融机构不敢放款,企业融资难而不敢接盘，这样可能倒逼政府退让。这些因素如何处理，有待PPP业界专家集思广益，形成操作可行的方案。
环保是PPP的一大热点领域。E20环境平台始终认为，PPP项目的出发点应该是长期运营绩效。建议通过强化可用性付费和运营绩效的捆绑来实现长期运营绩效的刚性化，使专业运营公司的核心能力得以发挥，真正做到“专业的人做专业的事”，不违PPP的“初心”。
附：部分有关法规
1、根据财政部关于《印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》的通知(财金〔2014〕113号)的规定，PPP项目的付费机制包括三类：“政府付费、使用者付费、可行性缺口补助”。其中政府付费指由政府直接付费购买公共产品或服务。政府通常会依据项目的可用性(“可用性付费”)、使用量(“使用量付费”)和绩效(“绩效付费”)中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。指南还明确规定：“政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付……未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。”
2、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)要求完善项目财政补贴管理，“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。”
3、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)指出，在PPP模式下，“政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据”。该通知还要求，“建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。”
4、《国家发展改革委关于印发<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>的通知》(发改投资[2016]2231号)第十九条运营绩效评价规定：“PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。”
5、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)明确“各级财政部门要会同有关部门统筹论证项目合作周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府补贴等因素，科学设计PPP项目实施方案，确保充分体现‘风险分担、收益共享、激励相容’的内涵特征，防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任……要加强项目全生命周期的合同履约管理，确保政府和社会资本双方权利义务对等，政府支出责任与公共服务绩效挂钩。”
6、《关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》(财金[2016]92号)第十七条规定“PPP项目合同审核时，应当对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件，检查合同内容是否发生实质性变更，并重点审核合同是否满足以下要求：
(一)合同应当根据实施方案中的风险分配方案，在政府与社会资本双方之间合理分配项目风险，并确保应由社会资本方承担的风险实现了有效转移；
(二)合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩；……”该通知第二十八条规定：“各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。对于绩效评价达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。对于绩效评价不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。”
(汤明旺：E20PPP中心总监，主要负责环保PPP理论及实践研究、PPP模式设计。具有十余个PPP项目咨询服务经验，参与了财政部《PPP示范项目案例选编(第二辑)——水务篇》编著工作，完成财政部PPP物有所值定量评价研究等课题，已发表《环卫市场化报告：从政府购买服务到PPP》《环保PPP领域最低需求风险分析及优化建议》《从国发43号文到财预87号文，探寻中央管控地方融资冲动震荡背后的主线》等多篇专业文章。)
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