多管齐下破解PPP发展难题
慧聪水工业网 甄选专业运营方完善绩效评价加快推动立法进程
充分发挥资源整合优势
中国证券报：如何评价PPP在当前供给侧改革、建立现代社会治理结构中的作用？
贾康：国家大力倡导PPP，含有推进供给侧结构性改革的内在逻辑。基本公共服务供给，是政府担责的社会治理和整个经济社会资源配置中供给体系的重要组成部分，需要持续稳定的和大宗的资金做支撑。
随着政府公共职能的进一步扩张，基本公共服务供给客观上更加多元化，财政支出随之会增长，这也使得政府赤字压力与债务风险问题凸显。种种现实因素倒逼我国地方政府治理模式转变，基本公共服务供给体系与制度机制亟待改革。在这样的大背景下，政府与社会资本合作（PPP）项目建设如雨后春笋，分布在各地各相关行业。在2015年至2018年，中国如果把公共部门负债率同口径提高到50%左右，可增加的公共部门资金规模将达7万亿元左右，更重要的是可以结合PPP，使这笔财政资金较好拉动民间资本跟进，发挥显著的乘数效应。
就全局而言，PPP的核心意义在于最大化公共利益，实现“共享发展”，但其机制创新之处，是把“在商言商”的企业与商业性金融体系的财力，一起拉进公共服务支撑条件建设领域，实现合作伙伴式的风险共担、利益共享而“共赢”式发展。政府与社会资本合作自有其丰富的哲理意蕴，从公共性维度看，PPP增加的无疑是公共服务供给，但PPP是分享或重新分配风险、成本、效益、资源和责任的管理机制创新，不限于一般人所理解的单纯的跨部门参与和融资模式创新，它既涵盖又已超越了委托——代理契约关系，致力于以机制创新实现某种共同目标，意味着参与者可以通过协商缔结合作发挥1+1>2、1+1+1>3的资源整合优势。
中国证券报：PPP是为了推动公共服务领域改革，更好地引入市场的机制和资源，而不是单纯地解决融资问题。怎样实现PPP的融资功能与提升公共服务能力的统一协同？政府如何才能为PPP项目找到专业运营方？
贾康：直观地看，PPP是一种融资机制，政府带动社会资本跟进，支持基本公共服务供给；PPP还是一种管理机制，在可能情况下，对接市场机制，有意识地借助企业和私人部门的效率优势；从全局看，PPP更是一种治理机制，使政府在有限的税收、公债以及财政拨付下与非政府的多元主体一道提供更多更好的基本公共服务，实现公共利益。
PPP不仅有利于转变公共服务的供给机制，避免上下级政府由于责任不清以及同级政府财政竞争所造成的基本公共服务供给低效，还可以剥离一部分政府性债务以便减轻政府的债务压力，使地方政府从传统单一年度的“预算收支管理”，转为多年度的“资产负债管理”。政府通过融资、管理、治理机制整合引导社会资本提高公共服务供给绩效的同时，可有序对接混合所有制改革，推动国有企业改革的深化发展，有力推进法治化。因此，PPP在带来财政革新的同时，也带来了管理、治理的革新，不能只停留于融资的层面来理解认识PPP。
社会资本通常被认为比政府具有更高效的建设项目管理水平，这一点被普遍视为政府引入PPP旨在提高效率和有效性的重要着眼点。然而，以PPP方式提供公共服务并非没有争议，其焦点围绕着是否真正需要将公共服务外包给社会资本。政府期望PPP为纳税人节约成本和效率是否可行？长期的PPP会不会锁定政府的资金安排以及限制政府的灵活性？就之前出现的某些案例来看，政府治理并未获得所期望的成功，甚至治理风险有所增加。虽然教训各不相同，但一般而言，项目失败多数与决策时单纯融资观点有关，独立第三方中介咨询往往不足，更缺乏民众参与，一些部门可能只关注以招商引资和增加GDP为工作导向，努力推进项目建设时缺乏合理的全面规划与战略布局。
管清友：过去三年，我国PPP发展取得了不俗成效，但有些问题逐渐暴露，“重建设、轻运营”便是突出的一项。地方政府乐于借助社会资本解决资金难题，施工企业希望获得前期相对丰厚的施工利润，两方“一拍即合”，迅速达成合作，致使施工企业尤其是央企施工企业成为本轮PPP模式的最大受益者。但是，PPP模式不仅是一种单纯的融资模式，更是一种综合的管理模式，包含规划、融资、建设、运营维护等众多环节，在引入关注社会资本的资金和建设方面实力的同时，应整合社会资本方的知识技能、管理经验、创新能力、市场约束等“附加值”，充分发挥社会资本优势，提高公共服务供给效率。
一般而言，PPP项目的合作周期是10年至30年，建设期两三年，运营期占据了项目整个生命周期的大部分比例，是PPP项目持续运营、质量保障的关键因素。为保障PPP项目进展顺利，专业运营方必不可少。在选择社会资本方时，首先，应设置准入门槛。地方政府应正视PPP模式，在社会资本的选择过程中关注PPP项目的运营环节，综合评估社会资本的专业能力。社会资本应满足相应的准入门槛，至少具备专业的运营能力，能够承担项目运营风险，且愿意长期合作。其次，优中选优。在满足准入要求的社会资本中优先选择具备丰富专业运营经验、业内信誉度高、有一定规模的合作方，保障运营期的安全与稳定。最后，定期评估，结果导向。选定社会资本后，在项目运营过程中完善对社会资本的绩效考核机制，对于考核不合格的，责令限期改正，如若不能满足要求，应及时予以更换，切实保证PPP项目质量，谨防“滥竽充数”。
合理划分风险和责任
中国证券报：当前一些参与PPP项目的企业与地方政府，似乎不太希望承担项目建设和运营中的风险。对此，如何在控制政府责任的前提下放大政府信用，并尽可能地保持PPP项目需求与融资方风控之间的平衡？
贾康：公私风险分担应是理想化目标取向下，正和博弈和专业化方案的探索。与任何投资项目一样，在PPP模式下，政府与社会资本均会不可避免地面临风险，而各方面临的风险不同，往往应力求在合同中合理地约定风险分担方案。
从企业面临风险的角度讲，参与PPP的外资企业、跨国公司，在全球竞争中，不仅面临经济约束，更要面临由于政府介入而形成的约束。PPP项目涉及的政策比较多，由于PPP在中国尚处于起步阶段，相关法规政策有待于进一步完善。此外，政府具有极其多元、复杂的目标，这将在一定程度上增加PPP合同执行和修改的不确定性，容易出现前后政策不一致的风险。
在合作共赢的理想化目标取向下，建立健全寻求共赢的PPP风险评估机制，是一种必备的谈判任务。项目执行过程中，风险一旦发生，对于各个合作方来说，以最专业的方式寻求解决办法是规避损失的最有效途径。评估机制和预案设计也可以力求将风险进行经济量化，并将风险处置预案机制化，以风险分担方案的形式尽可能详细地写入合同协议，在优化处理风险防范方面，尽量让合作各方的损失最小化。
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